从筚路蓝缕到满园花开

——全国检察机关深入开展公益诉讼司法实践探索纪实

探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是党中央作出的重要决策部署。

经历了顶层设计、法律授权、试点先行、立法保障、全面推进五个阶段，检察机关提起公益诉讼制度改革成为全面深化改革的典型样本，走出了一条具有中国特色的公益司法保护道路。

从办案数量来看，2018年，全国检察机关办理公益诉讼案件突破10万件，2019年为11万余件，2020年达到15万余件，2021年为16.9万件，2022年为19.5万件。

从办案领域来看，检察公益诉讼的法定领域从民事诉讼法、行政诉讼法授权时的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让，拓展到包括英烈保护、未成年人保护、安全生产、军人地位和权益保障、个人信息保护、反垄断、反电信网络诈骗、农产品质量安全、妇女权益保障、无障碍环境建设等“4+10”领域，并继续向文物保护等新领域拓展。

从办案效果来看，2017年7月至2022年6月底，全国检察机关通过办理公益诉讼案件，督促恢复被毁损的耕地、林地、湿地、草原约786万亩，回收和清理各类垃圾、固体废物4584万余吨，追偿修复生态、治理环境费用93.5亿元；督促查处、回收假冒伪劣食品约182万千克，查处、回收假药和走私药品约6万千克；督促保护、收回国家所有财产和权益的价值约159.5亿元，追缴国有土地出让金约337.2亿元，收回被非法占用国有土地5.8万亩……

一组组数据的背后是数十万案件的支撑。与工作开展初期相比，如今公益诉讼检察的发展逐步由过去的高增速发展转向质量效益优先的高质量发展，在积极稳妥拓展领域范围基础上更加突出各个重点领域深耕细作。

今年的大检察官研讨班上，最高检党组书记、检察长应勇指出，公益诉讼检察重在突出“精准性”“规范性”，突出抓好法定领域办案工作，多办有影响、效果好的案件，敢于以“诉”的确认体现司法价值引领。

如何实现高质量发展，上级检察机关不但要创新理念，更要带头办案。仅2021年，最高检就直接立案办理公益诉讼案件6件，各省级检察院直接立案办理案件104件，实现了省级院自办案件立案全覆盖，推动了一系列重大公益受损问题得到解决。

2020年12月24日，最高检直接办理的公益诉讼第一案——万峰湖专案召开公开听证会并宣布结案。

专案虽已结案，但并没有彻底划上句号。结案后，广西、云南、贵州三地检察机关持续开展“回头看”，继续办理了一批保护万峰湖流域生态环境的公益诉讼案件，确保环境污染问题不反弹。

检察公益诉讼是督促之诉、协同之诉，在办案中又是如何体现？制度全面开展以来，最高检党组深刻领会习近平总书记关于检察公益诉讼的系列重要论述和指示精神，坚持理念引领实践并总结完善，形成了一系列公益诉讼检察工作理念：

值得一提的是，实践中，提起诉讼作为检察公益诉讼监督的“后手”，一方面增强了诉前检察建议的监督刚性；另一方面对于“硬骨头”“老大难”案件，能够更有效推动问题整改。起诉案件的办理能够以“诉”的确认更好实现司法价值引领，有利于推动公益诉讼办案各环节质效提升。最高检曾专门发布一批检察公益诉讼起诉典型案例，对于公益诉讼实践中一系列典型性、普遍性问题给出了具有指引性的法律认定标准。

2023年正月初八，为加快推进长江流域船舶污染治理公益诉讼专案办理工作，最高人民检察院副检察长、专案组组长张雪樵带队赴长江沿线六省（市）开展实地调研和重点案件督办工作，推动实现多部门协同，全流域联动治理。

公益诉讼全面推进中，检察机关始终围绕中心服务大局，充分发挥公益诉讼检察促进国家治理独特制度效能。

比如大江大河的保护治理，管根本、管长远的还要靠制度、靠法治。近年来最高检连续召开服务保障长江经济带发展检察论坛，今年4月联合水利部举办首届服务保障黄河国家战略检察论坛，构建水行政执法与刑事司法、检察公益诉讼相衔接的生态保护大格局，助力推动黄河流域生态保护和高质量发展。一系列跨区域司法保护协作机制已建立，一大批案件的办理让长江、黄河流域生态环境肉眼可见地变好。

比如主动服务乡村振兴战略。江苏、河南、江西等地聚焦乡镇农田灌溉设施、农业废弃物回收处置、乡村人居环境整治、乡镇桥梁安全等突出问题，持续加大公益诉讼办案力度，激发乡村振兴动能。最高检与农业农村部、乡村振兴局建立协作机制，指导各地检察机关围绕农村耕地保护、人居环境整治、食用农产品安全、精准识贫扶贫等问题，开展服务“三农”专项监督活动，加大办案力度。

公共利益归根结底是人民的利益，公益诉讼作为一项着眼于维护公共利益的司法制度，从政治上看是一项党的民心工程。

为此，最高检先后部署“保障千家万户舌尖上的安全”“公益诉讼守护美好生活”“为民办实事 破解老大难”公益诉讼质量提升年等专项监督活动，这些活动都聚焦人民群众在生态环境、食品药品安全、安全生产等方面的最切身需要，解决人民群众的操心事、揪心事、烦心事，助力厚植党的执政基础。

2022年，江苏、云南等地检察机关积极参与打击整治养老诈骗专项行动，江苏共立案办理虚假宣传销售保健品等民事公益诉讼案件38件，向行政机关制发诉前检察建议12件。

江西检察机关深入推进无障碍环境建设公益诉讼专项监督，共立案办理相关案件346件，发出诉前检察建议280件，督促清除盲道障碍物3804处，增设、完善停车位、卫生间、电梯、引导标识、坡道、低位服务台等无障碍公共设施3562处。

此外，各地检察机关围绕公共安全、水资源保护利用、特定群体权益保护、非法采矿、违规销售激素、麻醉、精神药品等方面开展系列专项监督活动，解决了一大批涉民生领域的突出问题。

5月31日至6月2日，第一届全国检察机关公益诉讼检察业务竞赛举办，经过激烈比拼，江苏省无锡市锡山区检察院检察官莫斯敏等10人荣获“全国检察机关公益诉讼检察业务标兵”称号。

“功以才成，业由才广”，最高检坚持把队伍建设作为战略性、基础性工程，以精益求精、止于至善的要求，提升业务素能，为公益诉讼检察工作提供强有力的人才和智力支撑。

“检察公益诉讼专门立法之后，我们办案的底气就更足了，实践中存在的调查取证、阅卷等难题也有望得到很好的解决。”今年9月7日，十四届全国人大常委会立法规划发布，检察公益诉讼法被列入一类项目。谈到此事，湖南省检察院八部主任姚红难掩内心的激动与期待。

检察公益诉讼是一项新制度，检察机关坚持实践探索与理论创新同步推进，为检察公益诉讼专门立法奠定了坚实基础。

目前，包括民法典在内的22部法律对检察公益诉讼制度作出明确规定。

▶2018年3月，“两高”联合印发《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。

▶为规范海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件办理，“两高”于2022年5月联合印发《关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》。

▶针对公益诉讼检察办案实践中存在的规范依据分散、操作性不强的问题，最高检于2021年7月发布实施《人民检察院公益诉讼办案规则》，为办案提供了全流程、体系化的规范依据。

此外，29个省级人大常委会作出加强公益诉讼检察工作的决议或决定，为当地检察机关、审判机关积极稳妥探索拓展提供了依据。

同时，在办案中，检察机关坚持问题导向，不断创新工作机制，也为专门立法探索了很多成功经验。

理论研究领域，公益诉讼理论研究领域也正在凝聚越来越多理论共识，为制定检察公益诉讼法提供理论支撑。目前，最高检已在中国政法大学、西北政法大学、湘潭大学、郑州大学、华东政法大学设立五个检察公益诉讼研究基地。上海、天津、湖南等10个省级检察院也与相关高校成立了公益诉讼研究中心。最高检连续多年在检察理论研究课题与应用理论研究课题中设置公益诉讼专门立法课题，2022年将公益诉讼专门立法作为重大课题。

“制定检察公益诉讼法，是健全完善中国特色公益诉讼检察制度，规范检察职权依法运行的必然要求。而80余万件检察公益诉讼案件的办理，成功探索了检察公益诉讼不同于传统民事诉讼、行政诉讼的特点规律，凝聚了检察机关、审判机关、行政机关及社会组织和律师等各界共识，为立法完善积累了有益司法经验。”最高检第八检察厅副厅长徐全兵告诉记者。