公益诉讼制度框架下行政违法行为监督研究

信宜市人民检察院课题组

摘要：2017年《民事诉讼法》和《行政诉讼法》修改，正式建立检察机关提起公益诉讼制度，其中行政公益诉讼制度成为新时代依法治国的新举措。2014年十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，赋予了检察机关督促纠正行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为的职权，但2018年修改后的《人民检察院组织法》中删除了审议稿中该项内容。本文从行政公益诉讼制度的提出背景出发，通过分析行政公益诉讼与行政违法行为监督之间的关系，探讨检察机关行政违法行为监督权，分析目前行政违法行为监督存在的困境，提出正确认识行政公益诉讼制度、适当借助其他部门力量、建立科学考核体系、基层检察院设立专门公益诉讼机构等完善建议，以期推进检察机关通过履行提起行政公益诉讼职责，更好地监督行政违法行为，促进依法行政、严格执法，推进法治政府建设。

关键词：行政公益诉讼；行政违法行为监督；监督困境；完善建议

2017年《民事诉讼法》和《行政诉讼法》修改，正式以立法形式确立检察机关提起公益诉讼制度，其中检察机关提起行政公益诉讼制度成为新时代依法治国的新举措。该制度可追溯到2014年十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《全面推进依法治国的决定》），赋予检察机关督促纠正行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为的职权。但2018年《人民检察院组织法》修改，删除了审议稿中上述职权内容的条款。相同的内容，从《全面推进依法治国的决定》的提出，到《人民检察院组织法》的删除，如此修改，看似检察机关不再具有行政违法行为监督权。但根据建立检察机关提起公益诉讼制度的探索背景以及习近平总书记关于《全面推进依法治国的决定》的说明，实际上，在全面推进依法治国进程中，行政公益诉讼制度不仅为保护公益而“生”，也为促进依法行政而“立”，检察机关仍然具有行政违法行为监督权。

一、行政公益诉讼制度提出的背景与内涵界定

2012年《民事诉讼法》修改，规定有关机关对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为可以向人民法院提起诉讼，这是我国公益诉讼制度在立法中的开端。尽管此次《民事诉讼法》修改让公益诉讼制度在立法上有了突破，但近年来我国破坏环境、侵占资源、食品药品等领域损害众多消费者权益等事件仍频繁发生，公民的环境权、健康权、生命权面临侵害，国家利益和社会公共利益受损的问题日益尖锐，公益保护仍止步于立法。个中缘由，除了民事公益诉讼制度没有有效可行的实施细则之外，归根结底，与政府的行政乱作为、不作为等行政违法行为不无关系。《全面推进依法治国的决定》指出，“在法治建设中有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，损害人民群众利益，妨碍党和国家事业发展”，要求“强化对行政权力的制约和监督”。在我国行政机关权责不清晰、执法范围广、多头执法现象多的执法环境下，如何有效强化对行政权力的制约和监督，成为我国治国的一大难题。规范行政执法行为，促进行政机关依法行政，充分发挥行政机关的职能优势，也成为当下保护国家利益和社会公共利益最为迫切和有效的途径。

《全面推进依法治国的决定》提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，主要是因为大部分行政乱作为、不作为等行政违法行为不构成刑事犯罪，但这些行政违法行为确实普遍存在，并且严重影响法治国家、法治政府、法治社会的建设。由此可见，检察机关提起公益诉讼监督行政机关的违法行为，对于促进依法行政、严格执法具有重要意义。据此，2015年全国人大常委会授权检察机关在部分地区开展提起公益诉讼改革试点工作，随后最高人民检察院制定《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，明确试点地区检察机关可以提起民事公益诉讼和行政公益诉讼。两年试点工作获得各界肯定和认同，2017年《民事诉讼法》和《行政诉讼法》修改，分别增加检察机关可以提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的内容。至此，检察机关提起公益诉讼制度正式以法律形式确立。我国公益诉讼制度从理论到立法的发展历程中，公益诉讼的内容从民事公益诉讼扩展到行政公益诉讼，提起公益诉讼的主体从概括性的“法律规定的机关和有关组织”到明确检察机关的主体地位。

相比于民事公益诉讼“社会化”与“国家化”并轨保护公益的制度，行政公益诉讼是一项只“国家化”的制度，提起行政公益诉讼的主体排除了社会组织和个人，由检察机关作为唯一的行政公益诉讼起诉人。依照《行政诉讼法》关于检察机关提起行政公益诉讼的规定，行政公益诉讼制度的具体内涵是指，检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使公益受到侵害的，向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，以及时保护国家利益和社会公共利益；行政机关不依法履行或者不完全履行职责，致使国家利益或者社会公共利益持续受损的，检察机关依法向人民法院提起诉讼。这一制度的设计，遵循行政机关执法优位、检察机关补充监督、审判机关终局裁判的履职原则，以行政机关设定为保护公益的责任主体，符合行政机关执法效率、检察机关法律监督、审判机关居中裁判的职能定位，把行政机关、检察机关和审判机关三方同时纳入到了这一制度的实施主体中，真正做到了权力之间相互配合、互相制约。

二、检察机关行政违法行为监督权的再确认

2018年《人民检察院组织法》修改，修订草案第二审议稿中关于检察机关的职权原第十六条第二款“人民检察院行使上述职权时，发现行政机关有违法行使职权或者不行使职权的行为，应当督促其纠正”的规定，国家监察委员会提出，按照监察体制改革的精神应删去这一规定，宪法和法律委员会经研究后采纳了该意见，该条款最终未能保留。因此，社会各界普遍认为在监察体制改革背景下检察机关不再具有行政机关违法行为监督权。其实不然。从行政公益诉讼制度的具体内涵和司法效果上看，检察机关是通过督促行政机关依法履职以维护国家利益和社会公共利益，并且《行政诉讼法》和《人民检察院组织法》先后规定了检察机关有提起行政公益诉讼职权，在此前提下，我们认为，上述条款的删除并没有把检察机关对行政违法行为的监督权抽离。另外，检察机关监督行政违法行为与监察体制改革并不冲突，检察监督针对的是行政机关整体的执法活动，而监察监督针对的是公职人员的公务行为；检察监督以行政机关作为监督对象，监察监督以公职人员个人作为监督对象。二者监督的范围、内容和方式以及追究责任的主体均不一致，而且检察机关在办理行政公益诉讼案件过程中，可以更及时主动发现公职人员是否有职务违法或者职务犯罪行为。据此，检察与监察可以并行监督、互不影响、互为补充。因此，《人民检察院组织法》最终没有保留上述审议稿条款，不应简单地认为是删除检察机关的行政违法行为监督权，而是将司法实践的经验总结作为立法依据，把检察机关监督行政违法行为发展为行政公益诉讼制度的内在要义。

但与此同时我们也应该认识到，上述审议稿条款的删除使得检察机关行政违法行为监督的权责更加明确清晰，对检察机关行使行政违法行为监督权也产生了一定的影响。在新法律、新职权的规定下，检察机关应当转变以往广泛监督、过度监督的观念，遵循有限监督、合理监督的原则，使行政公益诉讼制度真正发挥促进依法行政的实效。

（一）行政违法行为监督范围更加明确

在司法实践中，检察机关自2012年开始探索性办理“行政机关不当履行职责”类监督案件，即行政违法行为监督案件，该类案件只在基层检察院办理，而且没有相关规定对该类监督活动进行规范，各地检察机关受理的范围不一，但均较为广泛。而由于没有统一的规范指导意见，各地检察机关对行政违法行为监督的理解不同，监督范围有所差异，检察机关在早期为从司法实践中探索实务经验而大力推行行政违法行为监督时，难免会造成部分地区检察机关对行政行为进行过度监督。根据各类行政法律法规的规定，行政相对人不服行政机关作出的具体行政行为的，《行政处罚法》《行政强制法》《行政复议法》《行政诉讼法》等法律均明确规定行政相对人可以申请行政复议、申诉或者直接提起行政诉讼，对行政复议决定不服的还可以再提起行政诉讼，检察机关可以依照传统的诉讼监督职能对行政诉讼活动实行法律监督。在此基础上，检察机关作为最终监督主体，具有补充性，已经明确规定其他救济途径的，检察机关不应重复介入、过早介入，否则法律赋予行政相对人的权利将会形同虚设。在司法资源有限的情况下，检察机关对行政违法行为实行法律监督，应当把资源和精力集中在重大的社会问题上，集中在人民群众无法通过其他途径有效救济其合法权益的重大事件上，行政公益诉讼制度的建立恰好为解决这一问题提供了制度保障。依据《行政诉讼法》的规定，行政公益诉讼案件受理范围是生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。行政公益诉讼制度把检察机关监督行政违法行为的范围明确化、缩小化，有助于检察机关把有限的司法资源集中在涉及国家利益和最广大人民的根本利益上，并且能充分发挥行政机关职能优势，调动行政机关执法主动性积极性，做到各司其责、互相制约。

由于行政公益诉讼制度仍处于起步阶段，目前规定的监督范围较窄，随着行政公益诉讼制度的完善和时代的发展，遵循有限监督、合理监督原则，应当把生产安全、道路安全、消防安全等其他与国家利益和人民生产生活密切相关的内容，逐步纳入监督范围。

（二）行政违法行为监督方式更加有力

以往检察机关办理行政违法行为监督案件，向相关行政机关提出检察建议后，由于没有后续保障落实检察建议的手段和措施，检察建议往往一发了之，并未能有效纠正行政机关的违法行为。检察建议不具有强制性一直是检察机关所困扰的问题，行政公益诉讼制度建立后，这一问题得到了有效解决。从行政公益诉讼制度的设计原理上看，诉前督促程序作为检察机关提起诉讼的前置程序，可以高效、及时纠正行政违法行为保护公益，设置提起诉讼程序可以保障诉前督促程序落到实处。根据最高人民检察院发布的数据，2018年全国检察机关共立行政公益诉讼案件108767件，向行政机关发出检察建议101254件，97.2%得到采纳，大部分行政机关在诉前程序就已经依照检察建议纠正了违法行为，这是建立行政公益诉讼制度后，行政违法行为监督所取得的效果，实现了检察机关行政违法行为监督的强制性。

三、行政公益诉讼中检察机关行政违法行为监督面临的困境

建立行政公益诉讼制度，意在强化检察机关行政违法行为监督，充分发挥宪法赋予检察机关的法律监督职能优势，高效运用司法资源，推进依法治国。行政公益诉讼制度建立后，其取得的成绩与以往行政违法行为监督的成绩是不可同日而语的，但与此同时，行政公益诉讼制度在发展过程中也出现了较多问题。该制度属于世界首创，没有可借鉴的经验，基层检察院作为办理行政公益诉讼案件的主力军，其监督行政机关违法行为的效果会直接体现在检察机关对行政机关违法行为监督工作的成效。基层检察院如何用好行政公益诉讼权，更好地监督行政违法行为，仍面临较多困境。

（一）各地基层检察院对立案标准把握不一

目前，全国各地检察机关行政公益诉讼案件量悬殊，主要是因为各地基层检察院对立案标准把握不一。部分地区检察机关办理的行政公益诉讼案件量多，但大部分是同一时期针对同类违法行为向同一行政机关制发的多份行政公益诉讼诉前检察建议。如G省ZJ市一基层检察院，一个月内办理近百宗行政公益诉讼诉前程序案件，全部是针对各乡镇存在的同类问题，同时向同一行政部门进行立案监督，在短时间内办理了多宗同类型、同一监督对象的行政公益诉讼诉前程序案件。检察机关意图通过大量办案来扩大行政公益诉讼制度的影响力，但实际上，这样的办案方式，一方面恰恰会削弱行政公诉制度的影响力和权威性，容易造成外部负面评价。另一方面，检察机关的补充性监督也变相地成了主动性调查，这不仅与充分发挥职能优势、节约司法资源的制度设计初衷相悖，也与行政机关和检察机关的职能定位不符，造成与监察委员会的职责相冲突。

（二）基层检察院专门公益诉讼机构建设薄弱

依据检察机关对于公益诉讼案件管辖的规定，除违法行为行政机关是县级以上人民政府外，行政公益诉讼案件基本由基层检察院管辖，刑事附带民事公益诉讼案件也由办理刑事案件的基层检察院一同办理。而依据最高人民检察院发布的全国检察机关公益诉讼工作办案情况，行政公益诉讼占比超过96%。但从各地检察机关内设机构改革情况来看，基层检察院专门公益诉讼机构的设立未能得到重视。如G省三级检察机关内设机构改革中，未明确规定基层检察院应当设立专门的公益诉讼机构，仅要求编制数特别少的应当设立专门的公益诉讼办案组。尽管基层检察院可以设立专门的公益诉讼办案组，但是依照目前的公益诉讼办案工作情况来看，仍然是杯水车薪。基层检察院作为最主要的行政公益诉讼办案主体，如果不从组织机构上保障基层检察院的行政公益诉讼工作，这将会成为制约行政公益诉讼制度发展和削弱行政违法行为监督力度最大的障碍，“四大”检察职能中的“两大”检察职能甚至是“三大”检察职能统一由一个部门管辖，也与检察机关全面平衡充分履行各项职能的新发展理念不相符。

四、行政违法行为监督的完善建议

为使行政公益诉讼制度可持续、健康发展，有效监督行政违法行为，针对目前存在的困境问题，亟须研究完善以下几个方面，加强基层检察院行政公益诉讼工作，完善检察机关行政违法行为监督。

（一）正确认识行政公益诉讼制度，适当借力发挥最大效果

正确认识行政公益诉讼制度，对行政违法行为监督扩大辐射力度和范围具有直接关系。与民事公益诉讼中侵权人只承担其具体行为产生的相应的民事责任不同，行政公益诉讼制度监督的对象是行政机关，宪法规定了该行政机关在某一领域负有法定监管职责，而检察机关往往是发现某一具体的公益损害事实才会对相关行政机关进行立案审查督促履职。但行政公益诉讼诉前检察建议不应当只是推动行政机关整改一个违法行为，而应当是通过督促行政机关整改一个违法行为从而促进行政机关整改一类违法行为，行政公益诉讼诉前检察建议持续发力的作用正是体现在这一方面。在这个认识下，我们认为行政公益诉讼制度是一项1+1＞2的制度，而大于2的部分正是体现在行政机关整改的扩大范围上。

为使行政公益诉讼制度切实发挥1+1＞2的效果，在现阶段行政公益诉讼制度对行政机关的影响力不够的情况下，检察机关应当适当借助其他部门如监察委员会的力量，发挥其他部门在公益保护中的职能作用以促使行政机关提高对行政公益诉讼诉前检察建议的重视程度。检察机关就某一具体违法行为向行政机关发出行政公益诉讼诉前检察建议后，如果行政机关没有主动积极调查其他同类公益损害事实并加以整改，导致其辖区内同一时期多个同类公益受到损害，其违法行为在一定程度上已构成渎职，此时应当由监察委员会介入调查。检察机关应当理清行政机关、检察机关和监察委员会在行政违法行为监督中的关系，正确定位三者在公益保护中的角色，适当借助监察委员会的职能作用，扩大行政公益诉讼制度对行政机关的影响力，使行政违法行为监督产生持续发力、事半功倍的效果。

（二）建立健全考核体系，综合全面考核公益诉讼工作

科学的考核体系不仅能全面真实地反映检察机关的办案工作情况，还能促进检察机关转变办案理念、办案方式。案件类型不同、各地实际情况不同，所需要调查的证据、耗费的时间精力均不相同，如破坏生态坏境、资源保护类案件需要多次往返勘查被破坏的现场，相比食品药品安全领域行政公益诉讼案件增加了更多的交通时间成本。而由于各地经济发展情况不同、地形地域情况不同，各地区主要出现公益受损情况也就不尽相同，办理的行政公益诉讼案件主要类型自然也就不同。行政公益诉讼制度所追求的价值是公益保护，以往单纯以案件数量作为考核要素的考核体系无法全面真实地反映检察机关的办案工作情况，应当转变以往的考核理念，围绕公益保护核心，建立健全案件数量、治理效果、案情难易程度等方面综合考虑的科学考核体系。把案件数量与治理效果相结合，例如同一时期对同一行政机关针对同类行政违法行为所办理的案件，其治理效果可以累加，但案件数量不得累加，以1件计算；或者将治理效果等于案件监督范围的以1计算，大于或者小于案件监督范围的相应加减分，但同一时期对同一行政机关针对同类行政违法行为所办理的案件不得累加。“同一时期”的时长不宜作统一规定，需要综合考虑违法行为持续时间、公益损害持续时间、不同案件办理的前后间隔时间、行政机关整改情况等实际情况综合把握，但不应过短。结合案件难易程度、需调查相关证据的多少，可以附加分形式统计，但该判断具有较强的主观性，判断标准需进一步论证。另外，进入诉讼程序的案件，一般具有案情疑难复杂、涉及利益广、社会影响大等特点，考虑到案件提起诉讼后，检察机关需要调取更多证据，在准备庭审材料上耗费大量时间精力而无法办理更多其他的案件，应当把提起诉讼作为考核要素之一，也可以附加分形式统计。

（三）注重在基层检察院设立专门公益诉讼机构，创新办案模式

以检察机关内设机构改革和公益诉讼职能发展为契机，探索建立“三检合一四位一体”办案模式，自上而下设立专门公益诉讼机构。“三检合一四位一体”办案模式，即归纳在破坏生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域涉及公益侵害的罪名，如非法占用农用地，滥伐林木，污染环境，生产、销售假药，生产、销售有毒有害的食品等罪名，将这部分刑事案件的审查逮捕、审查起诉工作统一由专门公益诉讼机构负责，并且办理从中发现的损害公益的行政、民事公益诉讼案件，即刑事领域、民事领域、行政领域的检察监督合一办理，检察机关刑事检察、民事检察、行政检察、检察公益诉讼四大检察职能一体运行。类似的办案模式在广东省广州市黄埔区、浙江省义乌市和湖南省长沙市等多个地区检察机关已有试点，并且取得了较好的试点效果，如广东省广州市黄埔区检察院在民事行政检察部加挂“检察公益诉讼工作室”，对涉及生态环境、食品药品安全等公益诉讼领域的案件实行刑事责任、民事责任、行政责任一并审查，避免了因民事公益诉讼启动滞后而面临证据缺失无法弥补的窘境，解决了以往办案存在的信息流转障碍和前期证据收集固定缺失等问题。黄埔区检察院的成功试点经验说明，“三检合一四位一体”办案模式是一项具有高效率、高质量的办案模式，符合检察机关新时代的新发展理念。该办案模式既可以减少同一案件由不同部门、不同承办检察官分别办理刑事、民事和行政领域案件而产生的意见分歧和中间沟通环节，提高信息获取的及时高效，从而提高基层检察院办理公益诉讼案件的效率，又可以缓解因设立专门公益诉讼机构造成其他检察部门司法资源紧张的矛盾，尤其是能极大缓解基层检察院司法资源紧张的矛盾，实现司法资源优化配置的最大化。

设立专门公益诉讼机构而非公益诉讼办案组，既是基于司法实践中公益诉讼工作的实际情况，也是基于检察公益诉讼职能新发展的背景考虑。新时代下，开展公益诉讼工作是检察机关履行好法律监督主责主业的重要抓手，而一个独立的专门的公益诉讼机构能为积极开展、稳步推进、协调发展公益诉讼制度提供组织保障。目前检察机关在刑事检察部门分设未成年人检察办案组，专门办理涉及未成人的刑事案件，但未成年人检察工作只是从刑事检察工作中区分出来的涉及专门群体的刑事检察工作，仍未脱离刑事检察工作的框架和范围。相较于未成年人检察工作，公益诉讼工作对于检察机关来说不仅是一项全新的职能，还是党中央全面推进依法治国的重大决策，尤其行政公益诉讼制度是一项涉及多个国家部门、涉及国家利益和最广大人民的根本利益的系统性工程，包含大量的理论调研、调查取证、沟通协作、宣传总结等工作，需要一个独立的专门的机构由其发挥作用、显现优势以及挖掘潜能。基层检察院承担着行政公益诉讼工作的绝大部分，是行政公益诉讼制度施行的一线部门和经验来源，内设机构分设的公益诉讼办案组与专门的公益诉讼机构相比，在人员分配、物质保障、外部衔接、理论研究等方面始终有所不足。因此，基层检察院设立专门的公益诉讼机构，对检察机关公益诉讼职能的长远发展有着至关重要的关系。

五、结语

在推进全面深化改革的新征程上，行政公益诉讼制度作为司法体制改革的一项重大改革项目，是一项极具中国特色的司法制度，也是落实“五位一体”总体布局中生态文明建设的重要举措。行政公益诉讼制度必将引领检察机关走向转型升级，并在法治文明建设中发挥重要作用，而司法实践经验和社会各界的探索研究是继续完善发展行政公益诉讼制度的主要途径，检察机关仍需加大改革力度。