摘要：检察机关同时行使法律监督权和公诉权，是《宪法》赋予检察机关的基本权能，也是我国刑事诉讼法的基本原则，刑事公诉权在刑事诉讼监督中发挥着不可或缺的重要作用。然而，在司法实践中，刑事公诉权和法律监督权之间的关系还没有明确，公诉部门的法律监督的地位有待进一步确立，监督方式亦有待完善。

关键词：法律监督  刑事公诉 存在问题 完善方式

我国宪法将检察机关定位为国家的法律监督机关，因此，检察机关所有具体的职能都应该体现出法律监督的属性。刑事公诉权作为检察机关的基本权能，其所具有的监督属性是世界司法发展的必然结果，但是在我国司法实践中，刑事公诉与法律监督的关系出现了某些认识上的误区和一些亟需解决的问题。笔者希望通过本文可以厘清有关误区，和大家一起探讨如何完善在刑事公诉活动中有效地进行法律监督。

一、刑事公诉权的产生以及其法律监督属性的历史必然性和实然性

（一）刑事公诉权的概念及其产生过程

刑事公诉权是国家主动对犯罪进行追诉的一种刑罚请求权，是法定专门机关代表国家主动追究犯罪，请求审判机关对犯罪嫌疑人予以定罪并处以刑罚的一种诉讼权力，它是一项重要的国家权力，具有专属性。纵观世界各国刑事诉讼的发展史，公诉权都是在对犯罪的私人追诉权的基础上产生和发展起来的，在私人追诉无效之后，国家为了维护社会公共利益和维护统治秩序，才运用公共权力对犯罪进行追诉，是对私人追诉的一种补充。后来，随着犯罪活动的不断变化和发展，人们对犯罪的危害性认识逐步加深，对犯罪的私人控制和追诉能力逐渐减弱，私人追诉权的局限性越来越明显，刑事公诉权才得以在更大程度上，更大范围内发挥作用，并最终成为追诉和遏制犯罪的主要手段，成为一项重要的国家权力。而世界各国所规定的行使公诉权的法定机关，也几乎无一例外地确定为检察机关，公诉权都是各国检察机关共同享有的基本权力。

（二）刑事公诉权具有法律监督属性是刑事诉讼历史发展的必然结果，具有其实然性

事实上，检察机关的法律监督职能和刑事公诉职能是相伴而生，共同发展的。

在我国，中国的御史制度即为古代检察制度，是现代检察制度的渊源之一。中国古代御史的职能是监督法律、法令的实施，对违反朝政纲纪的官吏进行弹劾，参与监督中央司法机关对重大案件的审判，在全国范围内或在特定地区对地方司法进行监督和检查。而在西方，检察制度的雏形是在14世纪左右法国出现的“国王代理制度”，法国国王腓力普四世将原来的国王代理人改称为检察官,其职权之一就是代表国王对各封建领主和地方当局实行监督，一方面以国家刑事公诉人的身份对犯罪进行侦查,另一方面指导法院进行诉讼。18世纪法国大革命以后，在侦审不分、控审一体的诉讼体制下，司法权的滥用加剧了社会矛盾，于是迫切的需要把控诉职能分离出来，因而催生了近、现代意义上的检察制度，其初衷是监督警察滥用警察权，防止法官自由擅断。从这个意义上来讲，法律监督性质几乎是现代公诉制度与生俱来的一种品质，公诉人的职能不仅是追诉犯罪，而且要对司法活动进行监督，公诉人所承担公诉职能的本身就是对审判活动乃至侦查活动实施的一种监督，确保法律的统一正确实施。

因此，无论是就中国古代御史制度的职能而言，还是从西方检察制度的发展来看，我国刑事公诉权具有法律监督的属性是顺应司法权的专业化发展趋势，满足司法权的分立与监督制约需求而产生的，是历史发展的必然，具有普遍的意义。首先，刑事公诉权本身具有监督侦查权和审判权的功能。公诉部门通过审查侦查终结的案件，能够发现立案侦查活动中存在的违反法律的情况；通过出庭支持公诉，有可能发现审判活动中存在的违反法律程序的情况和确有错误的判决、裁定。公诉部门对侦查活动和审判活动的监督，其目的都是为了纠正违法行为以维护法律的正确实施，因而都具有法律监督的性质。其次，公诉权是一种主动的国家追诉权，追诉权的有效行使让犯罪的人受到应有的法律制裁，促使人们尊重法律，抑制违法犯罪冲动，从而达到维护法律尊严、促进人们遵守法律的结果，也具有法律监督的属性。

二、刑事公诉与法律监督是形式与内容的关系，两者相辅相成，共同保障刑事诉讼的良性进行

（一）从形式上看，检察官所具有的“公诉人”和“监督者”双重身份会打破现代司法审判模式，不利于法官的中立和被告人权利的保障

97《刑诉法》施行以来，我国学术界关于检察机关刑事公诉职能与法律监督职能关系的争论就一直没有停止过。按照97《刑诉法》的规定，刑事公诉具有追诉犯罪和监督侦查、审判的双重职能，即既具有追诉犯罪又具有保障犯罪嫌疑人的基本人权和被公正侦查和审判的双重使命。有的学者就认为，我国检察机关职能多元化打破了现代诉讼的基本格局，是一种检察权大于审判权的体制，必然导致检察机关凌驾于审判机关之上，不符合审判中心和司法最终裁决原则。

我国的司法审判采用的是现代司法普遍采取“审判中心主义”和“控辩平等对抗”的司法模式，亦即是法官居中裁判，控诉与辩护在形式上平等对抗的审判格局。在现代刑事审判的三角型结构中，审判方居于结构顶端，因享有裁判权而对诉讼过程具有权威性作用和决定性影响，法官在庭审的过程中指挥着诉讼活动的进行，在法庭上享有最高的权威，有权评判控辩双方的诉讼行为，规范双方的活动，亦即是法官在审判过程中具有至高无上的“至上性”。按照部分学者的说法，公诉人同时行使公诉权和法律监督权，从形式上看会打破现有的理想化的司法模式，公诉人双重使命使法官难以保持中立，因为享有监督职能使检察官成为了法官之上的监督者，无论在气势上还是在权力上，都势必造成诉讼双方地位的不平等，会使辩方处于弱势地位，控辩双方实力严重失衡，从而会影响到对被告人的公正审判；于是，有部分学者就开始否认刑事公诉活动中公诉人的法律监督地位，认为公诉人是代表国家提起诉讼的，是诉讼中的一方主体，不能由其同时履行法律监督职能，其公诉人的角色与监督者的角色存在无法调和的冲突。

（二）从实质上分析，在刑事公诉活动中进行法律监督是形式与内容的关系，是实现现代司法审判模式的保障

那么，是否果然就如这部分学者所担心的那样，检察机关同时享有法律监督权和公诉权就会打破法官中立的审判模式，会损害到作为辩方的被告人的利益呢？在我国，检察机关所享有的刑事公诉权与法律监督权是并列的检察机关刑事诉讼职权的两个方面，但是，这两种权力不是截然分开的。刑事公诉权是国家的追诉犯罪权，其基本任务是代表国家指控犯罪，运用证据证明犯罪，达到依法惩治犯罪、维护国家秩序的目的，因此检察机关刑事诉讼法律监督权能的有效行使，是不能脱离开具体的刑事公诉权能的。应当说，刑事公诉权与法律监督权之间的关系是：监督是内容，是目的；刑事公诉是形式，是载体，监督权需以刑事公诉权为基础，为条件，刑事公诉权是监督权得以发挥的必要途径和手段。例如，对于刑事侦查，检察机关可以通过起诉或不起诉等形式对侦查机关进行法律监督；对刑事审判，检察机关可以参与诉讼，以国家公诉人的身份对犯罪行为提起诉讼，出庭支持公诉，对认为确有错误的生效或未生效的裁判提出抗诉。鉴于此，我们可以说，刑事公诉的过程也必然是行使监督权的过程，刑事公诉是法律监督的重要组成部分，二者是密不可分的。

实际上，公诉人享有的监督职能既不会威胁到法官的“至上性”也不会使到控辩双方地位悬殊，损害被告人的合法权益。一方面，只要法院按照法律及其程序进行审判活动，法律监督权对审判活动的正常秩序就形成不了影响，也根本威胁不到法官的中立地位。依法对刑事诉讼实行法律监督并非是一种特权，而是检察机关的法定职责，“依法监督”意味着检察机关必须依这些法律赋予的职权进行监督，而不能寻求超越法定职权的监督，并且例如抗诉权等大部分的监督权主要是一种程序性权力，最终做出实体判决的仍然是法院。另一方面，法律监督权同样也不会使控方在控辩地位上高于辩方，公诉权的行使不仅要依法律及程序进行，同时受到无罪推定、罪刑法定、证明责任、刑事赔偿等法律原则的制约，这些原则确保刑事公诉权在法律及程序范围内行使，限制公诉权的扩张，在一定程度上削弱了刑事公诉权的力量，使控辩双方相对平等成为现实。

因此，针对检察官具有双重身份会破坏现有的司法模式的说法，我们必须要理性地认识到：检察机关法律监督职能与刑事公诉职能的理想关系集中体现在法律监督职能在诉讼中的良性运行上，法律监督职能的有效行使必须以刑事公诉方、辩护方和审判方积极有效的共同运作为前提，脱离控诉职能，监督职能就会失去其运作的途径。我们必须在法律上、法理上明确检察机关专门法律监督者的地位，明确检察监督权的实现途径是诉讼。

三、在刑事公诉活动中进行法律监督所遇到的问题及其完善方法

（一）刑事公诉活动中的进行法律监督所存在的问题

1、侦查监督采取事后监督的模式，监督手段不具有强制执行力均导致监督力度不够，难以彰显监督效果

我国检察机关在刑事公诉中进行的侦查监督是对侦查权的一种制衡，其目的在于保障侦查依法进行，保护当事人、诉讼参与人的合法权益，维护司法公正。然而，由于欠缺完善的法律制度保障，司法实践中公诉部门不能全面介入到侦查活动当中去，对侦查机关的监督仅仅限于事后监督，并且这种监督对侦查机关也不具有强制性，监督力度弱化，监督效果不明显。

首先，刑事诉讼中，侦查、检察机关作为诉讼一方，在追究犯罪、指控犯罪这个大方向上是一致的。然而，由于公安等侦查机关的工作重点是对已发生的犯罪进行侦查，其着眼点在于如何查获犯罪嫌疑人以及犯罪嫌疑人实施了哪些行为；公诉部门则根据侦查机关提供的证据材料对犯罪进行审查，其着眼点在于审查犯罪事实是否清楚，证据是否确实、充分，能否达到起诉的标准。两者工作重点的不同导致对证据的重视程度不同，对证据种类的关注程度不同，在实践中就产生了侦查机关证据收集不到位，容易满足于对供述的获取，忽视对物证、书证等证据的收集，而这些证据的提取具有极强的时效性，一旦时过境迁就只能留下永久的遗憾。司法实践中，犯罪嫌疑人被逮捕之后，整个侦查活动便由侦查机关独立进行，公诉部门对这一阶段侦查活动的监督只能在案件移送审查起诉后进行“事后监督”，而事后监督不论在监督力度上还是监督效果上都无法与事中监督相比，常常会导致对案件定性量刑具有重大作用的证据因消失或灭失了而无法获取，最终导致一个案件人为的“事实不清，证据不足”。

其次，当前刑事公诉活动中侦查监督的主要方式是以口头或书面形式对侦查活动中的违法行为提出纠正意见、向侦查机关发出检察建议或者将经审查认为事实不清、证据不足的案件退回侦查机关补充侦查等。虽然，通过这些监督方式可以在一定程度上对侦查机关在侦查活动出现的管理制度不完善等问题提出建议，完善案件证据，提高侦查活动的质量和效率。但是，我们不难看出，这些监督方式基本上都不具有强制执行力，公诉部门没有任何法律上的强制措施促使侦查机关执行相关的检察建议或者检察意见。例如，对于退回补充侦查的案件，公诉部门对需要补充的证据列出了一条条补查提纲，侦查机关惰于补查的时候就用一纸“无法查找”的证明来敷衍了事，并且说：“侦监部门都能作出批捕的决定了，你们公诉部门就应当能起诉得了。”这种时候，公诉部门只能无奈自叹了。

 正是因为公诉部门是在侦查机关侦查完毕之后才能接触案件，对案件进行审查，对侦查活动的监督是一种事后监督，同时，公诉部门对侦查活动进行监督时所采取的方式多是口头或者书面的，而且都是不具有强制执行力的，所以，在司法实践中，在公诉活动中进行侦查监督的效果不明显，成果也不大。

2、审判监督的手段单一，抗诉效果不明显等制约了审判监督的积极性，审判监督有名无实

司法实践表明，审查起诉程序是审判的前提，提起公诉程序是审判的基础，抗诉程序是防止审判错误的保障，这些程序性权力是刑事公诉活动的有机组成，其法治价值在于通过它实现对审判权的制约，即通过控制刑事审判程序的入口和关注裁判结果来实现对审判权的制衡，实现刑事公诉权与法律监督的连接。因此，我国的《刑事诉讼法》明确规定：人民检察院依法对人民法院的审判活动是否合法实行监督，监督的方式包括对违反法定程序的审判活动提出纠正意见，对确有错误的判决、裁定进行抗诉，检察长列席审判委员会等。

虽然法律规定了公诉部门对审判活动进行监督的方式有几种，但实践中，公诉部门对法院审判活动和结果的监督模式却一般只是提起抗诉，但由于这种对程序和实体监督的最终结果取决于法院，致使检察机关对审判活动及结果的监督显得软弱无力，也极大地挫伤了检察机关审判监督的积极性和主动性。众所周知，抗诉具有法定的强制性，人民法院必须认真对待。但在司法实践中，下级人民法院遇到有争议的疑难案件，先将案件情况或定罪量刑的意见向上级人民法院请示，在得到答复后再进行审理或作出判决的做法由来已久并成为一种工作制度。检察机关对这类已“内审”案件提出抗诉时，上级法院一般不会轻易否定原审判决；检法两家对政策和法律的理解有分歧，冲突时有发生，检察机关为维持自己的意见而抗诉，法院坚持自己的看法而维持原判，“抗多改少”的现实严重影响了检察机关抗诉的积极性，无形中制约了法律监督工作的正常开展。

（二）刑事公诉活动中法律监督的完善

正如前面分析，刑事公诉活动中对刑事诉讼的法律监督还存在一定的问题，要解决这些问题，我们必须对刑事公诉权法律监督的属性有充分认识，在公诉活动严守客观公正原则，依法正确履行监督职责的同时完善监督的方式，进而推动刑事公诉中法律监督获得长足发展。

1、检察机关在法律监督中应当严守客观公正的原则，既维护法律的尊严与公正，又保障犯罪嫌疑人的合法权益。检察机关是我国法律监督专门机关，检察官的所有活动从根本上说都是为了维护法律的尊严与公正。代表国家行使公诉权追诉犯罪、履行控诉职能，代表国家维护法律的尊严与公正，是每一名公诉人所必须遵守的客观义务，但是，公诉人必须遵守客观公正的原则，不能为了追求定罪而忽视被告人的无罪、罪轻的证据，为了打击犯罪而忘记保障人权和维护司法公正。

我们现在提倡的是构建和谐社会，我们公诉工作的着眼点不再是对犯罪嫌疑人进行穷追猛打，而是依据法律及其程序，从事实、证据、法律角度全面、准确表达对案件的观点，客观、公正地做到不枉不纵，罪当其罚。在公诉工作中必须深刻认识到：每一个犯罪嫌疑人，无论其是否作恶多端，是否应当受到最严厉的法律制裁，他都是作为一个“人”而存在的，在任何时候他都享有着无法剥夺的人权。因此，公诉工作应当强调中立性和独立性，应当站在法律监督的高度来开展工作，确保公诉工作的超然性，即在追诉犯罪的同时严守客观公正的原则，从程序上和实体上都保障犯罪嫌疑人的合法权益。只有这样，才能使公诉人和监督者这两种身份完美地结合在一起，才能使公诉人“名正言顺”地行使法律监督权，确保法律的尊严和权威，维护社会的正常秩序。

2、赋予检察机关侦查指挥权。这是针对公诉的侦查监督措施没有强制性，难以促使侦查机关纠正违法行为，退回补充侦查的案件难以补充到证据这一问题而提出来的。笔者认为，检察机关的侦查指挥权，是一项对侦查活动进行全方位、系统的指挥和控制的权力，是保证侦查合法进行的有效手段。检察机关的公诉部门应适时地介入重大疑难案件的侦查，不拘泥于侦查、起诉的阶段限制，及时指导侦查机关的侦查活动，防止贻误战机。同时，对退补的案件多做面对面的对话，使侦查机关充分理解检察机关的意图和目的，必要时要会同侦查人员共同调取证据，这样不但能够提高办案效率和案件质量，同时也会使到侦、控合作模式更符合现代诉讼的控、辩、审职能的要求。因为现行的庭审方式要求公诉人在法庭上全面履行举证责任，与被告人及辩护人展开辩论，公诉部门适时介入公安机关的侦查活动，利用其熟悉、了解庭审诉讼程序和证据要求方面的优势，指导侦查人员围绕指控的犯罪全面收集和固定证据，就可以灵活地运用有力的证据指控犯罪，有力的打击犯罪。可以说，引导侦查取证是公诉权的延伸，是保证公诉有力的一种有效途径。

3、完善量刑建议制度，确保量刑建议具有约束力。这是针对公诉中的审判监督不力，特别是抗诉难以取得效果而提出来的。正如前面分析的，公诉部门在面临审判监督时常常显得很尴尬：明明有法律规定的审判监督权力，却因为现实的操作问题导致无法当庭指正审判程序的错误，检察长列席审判委员会也因缺乏制度保障而落不到实处，最后抗诉也难以收到效果，审判监督权有名无实。能改变这种境况的一种有效做法就是完善“量刑建议”制度。

量刑建议是指检察机关对提起公诉的刑事案件，按照被告人实施的犯罪行为的性质和危害程度，依据我国刑法规定的刑罚幅度，对其应当受到的刑罚向法院提出具体的量刑意见。量刑建议作为公诉制度的组成部分，我国刑事诉讼法第一百六十条作出了确认：“经审判长许可，公诉人、当事人和辩护人、诉讼代理人可以对证据和案件情况发表意见并且可以互相辩论。”这条规定了公诉人在庭审中具有量刑建议权，因为公诉人对案件情况发表意见，就应当包括对定罪和量刑两方面表明自己的态度。

刑事公诉要是只具有指控犯罪的单向内容，法官则只会在公诉人的请求下根据实体法的规定裁判罪名能否成立。法院之所以对定性错误的抗诉容易接受并重新审理，刑事公诉具有明确的罪名指控是其逻辑前提。如果检察机关在指控犯罪时没有提出刑罚裁量的建议，法官根据自己对被告人犯罪事实和刑法条文的判断理解，在法定的刑罚幅度内裁量刑罚，就不能说其量刑没有合理根据。实践中之所以出现量刑抗诉法院难以接受，对量刑不当的抗诉改判难，主要原因在于指控犯罪时没有提出具体的量刑建议。在这种情况下，要是庭审和裁判没有其他违法情形，量刑不当尤其是量刑偏轻的抗诉就失去了基本的逻辑前提。当我们确立了量刑建议机制，公诉人对案件发表了明确的量刑建议，一方面控辩双方可以就量刑问题展开辩论，增强了刑罚裁量的透明度，减少了法院裁判量刑的随意性，把法院对案件的量刑置于无形的监督之中，也将对刑事裁判的监督前移到了庭审环节。另一方面，法官也得以在判决之前了解到公诉人对案件量刑的看法，如果他们有不同的意见可以在判决之前提出来和公诉部门进行交流和讨论，或者提议由检察长列席审判委员会进行商讨。这样一来，检察机关和审判机关对于案件比较能达成一致的看法，从而减少了案件量刑不当的情况出现，也就减少了检察机关提起抗诉的案件数量。既达到了监督所需要的效果，也减少了检察机关和审判机关之间的摩擦，有利于两家关系的友好发展。

除此之外，刑事公诉实行量刑建议也是强化刑事公诉法律监督属性的要求。要提出量刑建议就要求公诉人熟悉案件事实、证据及其他情节，掌握法律及相关司法解释，把法律制度的一般规则与具体案情恰当地结合起来，方能保证指控的罪名及量刑建议被法院采纳。指控罪名和量刑建议的采纳率越高，说明公诉人对案件性质的判断越准确。刑事公诉越准确，对被告人是否守法的法律监督也就越准确，对实施刑事犯罪的被告人的惩治就越及时，刑事公诉保障法律正确实施的法律监督属性就越能得以彰显。

目前量刑建议是得到了推广，但缺乏真正的约束力。法院在审判的过程中经常不采纳检察机关提出的量刑建议，甚至在判决书中都没有论述不采纳的理由。如果法院所判决的刑期和预期的相差甚远，检察机关会考虑抗诉，但如果只是相差三个五个月乃至一年，很多上级法院乃至检察机关本人都认为抗诉意义不大而不提出抗诉（然而，基层法院的案件中，可能判一年以下的案件所占的比例相当大的。）检察机关对自身提出的量刑建议要求准确性，法院的采纳率是考核标准之一，但法院判决否定量刑建议有随意性，从而导致检察机关提出量刑建议时拉大建议刑期的幅度以获得采纳，从而失去了量刑建议原有的意义。因此，完善量刑建议制度，确保量刑建议对法院有约束力，是保障法律监督的必要措施。

（本文作者：高州市院 钟颖琴）