茂名市是全省农业经济发达城市、农业人口大市，“三高农业”蓬勃发展，“岭南佳果”驰名中外。2015年末统计数据显示，全市农村人口占常住人口的比例为59.98%。在茂名市委、市政府三年扶贫攻坚的总体部署和统一领导下，全市2016年共计3.9万户5.4万贫困人口实现了脱贫，超额完成广东省下达的年度减贫任务，取得了扶贫攻坚的巨大阶段性战果。但与此同时，茂名市新时期精准扶贫、精准脱贫的形势依然艰巨、严峻。扶贫信息系统平台统计显示：截至2016年8月底，全市摸查出共1675个行政村（居）有贫困户76125户179317人。截至2017年5月5日，全市有扶贫任务的农村行政村（居）1674个，其中省定相对贫困村180个，非贫困村1494个。全市认定贫困户72279户166734人。按有无劳动力分，有劳动力户28251户106209人，无劳动力户44028户60525人；按类型分，一般贫困户10347户40711人，低保贫困户33192户95805人，五保贫困户28740户30218人。如此情况下，依然有人昧着良心，将贪腐的黑手伸向涉农扶贫事业，妄图损公肥私，窃取人民群众的扶助款、救命钱，损害人民群众切身利益。

“民心是最大的政治”。近年来，茂名市检察机关坚持贯彻落实上级检察机关和扶贫部门集中整治和加强预防涉农扶贫领域职务犯罪专项工作会议精神，积极发挥检察职能，紧盯脱贫民生领域，严肃查处群众身边的不正之风和腐败问题，严肃惩治和预防涉农扶贫领域职务犯罪，并将其作为“巩固反腐败斗争压倒性态势”的一项重要内容进行部署，以专项工作成效护航茂名新时期精准扶贫、精准脱贫各项政策措施落实到位。2012年至2016年，全市检察机关共查办56件94人，总涉案金额1725.961万元。

一、扶贫领域职务犯罪案件情况分析

2012年至2016年，全市检察机关办理扶贫领域职务犯罪案件56件94人，涉案总金额为1725.961万元。按时间划分，2012年12件22人，涉案金额1035.56万元；2013年7件9人，涉案金额372.67万元；2014年14件20人，涉案金额108.26万元；2015年9件21人，涉案金额139.88万元；2016年14件22人，涉案金额69.587万元。按层级划分，县市一级2件3人，涉案金额总计35.97万元，占涉案总金额的2.08%，案件数占查办案件总数的3.5%；乡镇一级17件18人，涉案金额总计1304.18万元，占涉案总金额的75.56%，案件数占查办案件总数的29.82%；村委一级38件76人，涉案金额总计385.81万元，占涉案总金额的22.36%，案件数占查办案件总数的66.67%。

2016年，全市检察机关共办理扶贫领域职务犯罪案件14件22人,涉案金额69.587万元。其中，移交司法机关处理的为14件22人，已判处刑罚的为12件20人。按照地域统计，茂南区1件1人，电白区1件6人，化州市7件7人，高州市2件2人，信宜市3件6人。按照作案手段统计，贪污、侵占、虚报、冒领占所有案件数的53%，受贿占所有案件数的28%，挪用、私分占所有案件数的17%，挥霍浪费占所有案件数的2%。

因此，从整体上看，通过近年来不断加大惩治和预防腐败的力度，腐败问题从总的方面来看有所收敛，但扶贫领域职务犯罪仍然呈现易发、高发、复发的态势，其蔓延势头尚未得到根本遏制。总体而言，全市扶贫领域职务犯罪案件呈现“五集中”的特点：

（一）犯罪主体集中

由于扶贫资金的特殊性，扶贫对象主要是农村、农业、农民，扶贫工作主要在农村，扶贫资金的管理和使用大部分依靠基层乡镇的民政办、村（居）两委干部负责具体落实，这使得作案主体绝大多数为村党支部书记、村委会主任、村会计、村出纳等“两委”成员和村民组长等村组干部，乡镇站所工作人员和部分县级职能部门工作人员，科级以下工作人员和村组干部占了较大比例。例如，2016年查办的案件14件22人中，犯罪主体为村（居）两委支部书记及其他干部的，约占全年案件犯罪人员总数的88%。而且，涉案人员呈现“两低”趋势：一是“职务低”。涉案人员多是村委会主任、村书记和报账员。二是“学历低”。所查处人员相当部分均系初、高中以下学历。如茂南区山阁镇高车村委会干部韩某德、林某斌、钟某等人伙同郑某森，利用职务之便，共同贪污侵占村委会“一事一议”财政扶持资金，韩某德、林某斌、钟某三人均仅具有初中或高中程度文化。又如电白区马踏镇禄岳村委会干部许某松、许某乔、许某显、许某忠、许某辉、许某兰、关某权（已故）等人贪污套取种粮面积补贴一案中，许某兰仅具有小学文化。

（二）犯罪领域集中

从全市近年来查办案件的情况看，随着扶贫资金和扶贫项目类型的逐年增多，作案领域遍及扶贫每一个角落。不同部门、不同渠道管理的不同类型扶贫资金和项目，从高标农田、水利改造、整村推进、危房改造、泥砖房改造、乡村道路建设到劳动技能培训、义务教育、农村低保、困难补助等均有职务犯罪案件发生。一些乡镇基层工作人员和村（居）两委干部专门紧盯扶贫政策动态和资金拨付流向，资金流向哪里，黑手就伸向哪里。具体分析，我市扶贫领域职务犯罪主要集中在财政专项扶贫资金领域和农村产业发展领域两大方面。其中，财政专项扶贫资金领域案件占总领域案件数的40%；农村产业发展领域案件数占30%；农村低保、养老保险等社会保障领域，农村危房改造领域，农村医疗卫生、教育等社会事业领域案件数各占10%。如：高州市大坡镇政府社会事务办主任周某驰，利用职务之便，采取虚构低保户的手段，骗取上级下拨的低保金近10万元。又如：高州市国土资源局局长韩某旺在开展垦复工程、高标准农田建设等工作过程中，利用职务之便，非法收受他人所送的贿赂高达1161.69万元，最终被判处有期徒刑十三年六个月，并处罚金二百万元。再如：茂名市农垦红阳中学校长张某诚，伙同该校会计出纳陈某霞（另案处理），利用职务之便，多次虚构名目非法套取、挪用义务教育贫困生补助款近10万余元，最终张某诚被数罪并罚判处有期徒刑一年六个月，并处罚金十万元。

（三）共犯现象集中

由于涉农扶贫工作涉及多个部门、多个环节的监管，采取层层审批的方式，而且扶贫资金项目涉及的领域广、链条长，一些涉农扶贫领域职能部门与使用单位、国家工作人员与申请人之间、村委会人员之间，比较容易结成利益链条，相互勾结、相互分工，团伙作案、抱团腐败，从而涉农扶贫领域共同犯罪呈现集中化趋势，窝案窜案现象突出。从2016年数据分析，我市检察机关查办扶贫领域的所有案件中，属于共同犯罪的比例高达93%。

扶贫领域共同犯罪主要有三种形式：一是纵向共犯。即村基层组织人员与上级职能部门的公职人员上下窜通、弄虚作假、中饱私囊。二是横向共犯。即村党支部书记、村委会主任、村干部、村会计同流合污，共同贪污、受贿或者私分，有的基本上是整个“两委”班子共同作案。三是混合共犯。即党政机关工作人员或者“两委”干部与村民之间、与承销商、承包商、承建商之间，里应外合，内外勾结，相互窜通，共谋利益。如：化州市宝圩镇大塘村委会干部陈某甲、陈某乙、陈某丙、杨某某等4人在任宝圩镇大塘村委会干部期间，于2012年至2014年间，利用职务之便，私分扶贫资金、套取扶贫专项资金等，其中陈某乙、陈某丙各分得9000元，杨某某分得7500元，陈某甲分得15500元。又如：信宜市白石镇金林村委会书记陈某道、主任李某荣、妇女主任兼报账员廖某兰、计生干事廖某荣等人通过扩大工程支出、虚构乡村建设工程项目、扩大农户生猪养殖饲料款等名目共同套取、贪污扶贫资金。

（四）犯罪手段集中

为达到实施犯罪的目的，明目张胆地采取贪污挪用、虚报冒领、截留私分、挥霍浪费等手段，套取截留甚至侵吞各类扶贫资金。从查办的案件来看，犯罪手段集中表现有三种：一是直接向获得扶贫补助资金的农户索取财物，二是在扶贫建设项目过程中收受承建商的贿赂，三是通过扩大支出、虚开发票等形式骗取扶贫款。如：前述信宜市白石镇金林村委会书记陈某道等人涉嫌贪污案，由村书记陈某道牵头，伙同其他干部及财会人员，通过扩大支出、虚开发票、虚列工程等方式套取扶贫资金共83900元。又如：高州市深镇镇横溪村委会党支部书记何某志、副主任沈某生、治保主任梁某进、妇女主任何某珍等人在协助政府部门开展泥砖房改造工作过程中，共同商议以收取“电话费”的形式向48户泥砖房改造户、4户房屋全倒户索取贿赂高达18.3万余元，然后进行私分。最后，何某志等人被判处十年六个月至十五年不等的有期徒刑。

（五）发案环节集中

一般来说，国家扶贫资金层层下拨过程中，职务犯罪最易发的环节集中在资金的申请和发放环节。随着源头治理和制度防范越来越严格，初始环节管理越来越完善，加之管理信息化程度较高，发案率已经逐年降低。但是到了县乡村等资金使用、发放“最后一公里”环节，制度效用逐级递减，加之资金发放信息化程度不高，分配、管理、使用随意性较大，贪污、受贿、挪用不时发生，再加上扶贫资金的发放对象、范围主要由基层村委会干部负责核查确定，这就给村委会干部很大的自主权，这也是扶贫领域职务犯罪最易发、多发的环节。如：信宜市钱排镇梭垌村委会在协助上级扶贫部门发放泥砖房补助款过程中，该村委会村集体组织村委会干部从13户泥改户手中收回泥改款6.5万元，村委会六名干部将其中的3万元私分，村支书李某强分得5000元。又如：电白区沙院镇木苏村委会棉花塘村村长沈某桂擅自截留、挪用村民征地补偿款近16.5万元，最终沈某桂因挪用资金罪被判处有期徒刑一年六个月。再如：化州市财政局原局长刘某军，利用审批划拨财政扶持生猪养殖专项资金的职务之便，非法多次收受某种猪养殖场老板的贿赂。

二、扶贫领域职务犯罪原因分析

公开数据显示：2016年度，广东省向茂名市安排财政专项扶贫资金42602万元，珠海市对口帮扶配套资金20898.62万元，茂名市本级配套资金2934万元，县本级还足额配套了本级应承担的资金，大部分资金已经下达到镇村。2017年上半年，广东省级精准扶贫专项资金27941万元已经下达到各县，茂名市财政预算指标2934万元也已经提前下达各县，珠海市对口帮扶我市配套专项资金已经划拨14251万元到市财政。到目前为止已经下达到县级财政扶贫资金11.156亿元。资金数额巨大，资金流向分散，给了不法分子以可乘之机。

从近年我市检察机关查办的案件分析，2013年涉案金额372.67万元，2014年涉案金额108.26万元，2015年涉案金额139.88万元，2016年涉案金额69.587万元，涉案金额虽有逐年减少趋势，但仍然暴露了扶贫领域存在着资金监管不完善、监督制约机制不力、扶贫信息不透明、村级财务不规范、干部法律意识淡薄等问题。究其根源，主要有以下几点原因：

（一）扶贫政策弹性大，资金监管不完善

当前，国家涉农资金的下拨，一般由省财政直接下拨到县、乡镇级财政，堵塞了专项资金在中间环节被非法侵占的渠道，但在专项资金分配末端缺乏必要的分配程序及监督制度，对基层自治组织在领到专项资金后如何分配、怎么分配、有无分配等情况缺乏有效管理的监督制度，尤其是对短期性、临时性专项资金发放使用的监督管理制度更为匮乏,扶贫优惠政策的弹性幅度大，受主观意志的影响大。优惠政策可给可不给，可给多也可给少，很多被扶贫单位和个人为了得到更优惠的政策，向扶贫单位的负责人、经办人行贿，让镇村干部通过不正当手段获得利益。又因一些资金项目的上级主管部门存在着重审批轻核实、重投入轻检查、重建设轻验收等问题，对扶贫项目的实施过程及结果多采取书面审查监督的方式，对政策落实、制度建设、资金分配和使用、项目监管、实施效果等环节，监督检查不够严格和严密，特别是进行“一对一”、“点对点”的实施验收较为缺乏，导致中央、省市下拨的扶贫专用款项在不少地区遭到不同程度的“劫持”。有的被基层政府“提留”，用于弥补办公经费的不足，或者直接用于挥霍；有的被吃“回扣”，一些扶贫干部为了自己先捞到一部分，变相地私自巧设项目，虚报各种费用开支，私分公款、做假帐，欺上瞒下。还有的扶贫款虽然“疑似”被用做扶贫，但被有关系的人搞到手，自己致富。如信宜市钱排镇梭垌村委会在利用省财政“一事一议”资金建设梭垌中心村至大岭村的道路硬底化工程过程中，村支书李某强利用职务之便，非法收受工程老板陈某雄送的2万元好处费；在利用扶贫资金建设村委会办公综合楼采购钢材的过程中，非法收受钢材供应商凌某海送的1万元好处费。

（二）监管体系不健全，多头监督不统合

涉农扶贫项目往往由各个业务主管部门负责业务、技术上的指导，项目实施单位负责具体施工，财政部门负责资金拨付。部分项目职能交叉，立项、实施、验收和拨付等环节多个部门多头管理，难以建立完善的监督管理体系，导致资金分配和管理缺乏统一性和严谨性。而且惠农扶贫政策出自多门，各个部门之间又缺少沟通、制约机制，各部门之间分割条块管理、重复监管的现象较为普遍，看似每个部门都在监管，实则每个部门都难以达到有效监管，“走过场、走形式”的监督难以避免，主动监督意识不足，监管效率和效果均不佳，往往出现责任分散，难以形成合力。财政部门作为预算管理和资金拨付部门，很大程度仅仅依据资金申请和使用部门提供的书面资料进行形式审查，没有实地调查和现场复核；审计部门则往往是事后审计，对审计事项往往掌握不够全面、不够具体，审计过程很难发现问题。由于扶贫专项资金来源多为中央或省级财政，有的地方基层政府往往只关心获得补贴的多少，一旦案发，又担心上级削减补贴指标，因此对扶贫专项资金使用效益以及是否达到预期目标等很少实施有效跟踪检查与深入考评。如：茂南区院在侦查韩某某、林某某和钟某贪污案过程中，发现三人通过虚开发票、重复报账的形式来套取“一事一议”资金，而财政所对村财务账目往往只进行形式审核，忽略对实质内容的审查，为职务犯罪的发生提供了土壤；对专项资金核定与发放的主动监督意识不够，存在着“上报多少、核定多少”的现象。

（三）政策宣传不到位，扶贫信息不透明

近年来，涉农惠农专项资金项目种类不断增多，力度不断加大，资金量逐年攀升，涉及人员渐多，但由于政策宣传不到位，专项资金的使用、发放、人员等信息公示不全面、不及时，农民获得的政策信息渠道和信息量都比较少，大多数农民对资金的性质、数量、标准、用途、时间、审核、核定、兑现等实质性内容知之甚少，无力对村干部的侵吞行为进行有效的监督,使一些不法分子乘虚而入实施涉农惠农专项资金职务犯罪。再者,掌握该政策信息的往往是相关职能部门工作人员和个别社会人员，这也容易导致基层自治组织人员故意隐瞒，不公开、不完全公开有关政策，然后通过弄虚作假等等多种手段，套取、侵吞扶贫专项资金。这些资金单件犯罪数额虽然较小，但是受害群众较多，使得国家惠民政策、扶贫效果大打折扣。

（四）村级财务不规范，基层监督缺实效

从查办的案件来看，村级“一把手”和村委会干部抱团作案已是常态。首先，该现象反映村级“一把手”独掌财务权力，“个别人说了算”。有的村支书、村主任，自己既管收钱，又管用钱，独掌财政大权，其他村委干部不敢提意见，也不敢反映问题，起不到应有的相互监督、相互制约的作用，给贪污、侵占、挪用、私分集体资金提供了便利。其次，反映村级财务人员业务水平堪忧。一来是村级财务人员向来不稳定，往往随着两委换届而更换，造成财务人员的依附性，难以坚守财务原则，最后同流合污。二来是村级财务人员自身业务素质普遍不高，导致财务管理混乱，造成财务“糊涂账”，难以在两委内部相互制约。最后，反映村民自治虚化。按照《村民委员会组织法》规定，村民享有民主监督的权利。但是青壮年多外出务工，留守人员文化水平低，参与监督村级政务能力不高，加上村级政务不公开不透明，信息不对称，基层群众难以有效监督。而对口工作的上级主管部门的监督指导，缺乏具体规则，自身也忙于事务，实地监督少，形式监督多，监督表面化现象严重。如根据规定，一些扶贫补贴是财政部门电话回访或实地抽查后，直接发放到基层群众的银行卡内，但是实践中受到人力物力财力限制，回访、抽查制度无法落实，只能根据各地数据发放，导致一些补贴资金被冒领、套取。

（五）自我约束能力差，法律意识待加强

惠农扶贫领域职务犯罪往往发生在经济发展较为缓慢的地区，镇村干部收入有限，头绪繁多的工作和收入之间不成比例，导致干部心理失衡，产生了捞一把的补偿心理。有的领导和干部放松了政治学习和思想改造，理想信念动摇，片面追求金钱和享乐。法制观念淡薄，不能正确看待手中权力，把人民赋予的权力当作捞取钱财的资本、牟取私利的工具，将中央和各级政府对农民的扶贫资金当成为自己谋私的“时机”。如化州市文楼镇政府干部李某伙同垌山村委会书记谢某英利用职务之便，在协助扶贫对口帮扶单位扶持该村委会发橘红生产过程中，贪污七万多元扶贫款。一些人抱着“人不知鬼不觉”的侥幸心理，明知违法违纪，也要铤而走险，多次利用职务之便进行犯罪，不被发现和查处，就会产生投机心理，贪欲也在不断膨胀，所以强化了进一步犯罪的动机。如：在前述许某松、许某乔、许某显、许某辉、许某忠、许某兰贪污案中，作案时间长达五年，每年都以虚报种粮面积套取补贴资金用于个人家庭生活开支上。

三、加强预防扶贫领域职务犯罪的几点建议

（一）强化专项工作，坚决斩断“黑手”

继续按照最高人民检察院和国务院扶贫办的统一部署，继续完善和深化集中查办和预防扶贫领域职务犯罪专项活动的内容、形式和载体，进一步加大查办工作力度，切实从源头上有效遏制扶贫领域职务犯罪易发多发复发的势头，切实保障扶贫资金安全。一方面，坚持问题导向，经常性地与扶贫等有关部门沟通，紧盯扶贫惠农政策动向，紧盯发生在群众身边的腐败问题，通过上级带头办案和挂牌督办等形式，下沉检力、聚焦基层，上下联动齐抓办案，严肃查处扶贫领域“小官小贪”、“小官大贪”，坚决斩断伸向扶贫资金的“黑手”。另一方面，坚持“两点论”，紧盯项目审批关键环节，坚决查处审批、监管扶贫项目和资金过程中不作为、乱作为的失职渎职犯罪，加大惩治失职渎职犯罪的力度，促进相关职能部门依法履职、积极履职，勤政廉政，推动惠农扶贫管理机制完善和政策落实，保障扶贫工作依法有序开展。

（二）推行政务公开，促进阳光防腐

“阳光是最有效的防腐剂”。针对部分地区扶贫政策、项目、资金信息公开不及时、不全面、不准确等情况，基层群众难以发现自身利益受到侵害的问题，检察机关将继续坚持到位不越位，延伸监督职能，推动公开制度落到实处。一方面，摸清惠农扶贫资金的底数。全面摸排全市各级惠农扶贫资金的名称、金额、分配政策、补贴标准，梳理全市扶贫资金底数清单，为开展法律监督和法律宣传提供重要依据。另一方面，加强政策宣传，依法监督推动“三级公开”，即监督各区县向乡镇公开、各乡镇向各村社公开、各村向全体村民公开，实现扶贫政策信息从区县到村社的全程、良性流动公开，让广大农民群众及时了解涉农专项资金发放信息和相关政策规定，并建议建立涉农专项资金信息网上公开查询平台，公开专项资金申请程序、审核结果以及发放情况等有关信息，增加扶贫款项的使用透明度，建立重大事项报告制度和集体研究决策制度，倒逼扶贫政策信息更加到位、精准、全面、公正。

（三）健全监督机制，强化资金监管

建议各级政府和主管部门要围绕《国家扶贫资金管理办法》、《财政扶贫资金管理办法》、《广东省精准扶贫开发资金筹集使用监管办法》，建立从扶贫项目资金跟踪问效制度、目标评价机制、效益考核机制、项目实施公示机制和受益群众监督机制，建立起从扶贫开发项目申报、审核、公示、实施、验收、评估、监督检查、绩效考核到责任追究的全程监管措施，加强全程监督检查，确保资金安全。注重事前监督，预先制定好监督管理制度，坚持防范制度与专项资金同时启动、同时审批、同时公布，防止专项资金被侵吞、挪用；注重事中监督，在专项资金拨付使用的过程中，有关部门要加强监管，理顺专项资金管理体制，对重大项目补贴、关系农民直接利益的专项补助资金等重大、敏感事项重点“盯防”，确保专款专用；强化事后监督，镇党委政府要充分发挥“村账镇管”制度的作用，定期或不定期地对村级财务进行审查，在专项资金拨付使用后定期进行总结、评估，认真总结专项资金政策实施取得的成效和不足，及时堵塞制度漏洞；落实责任追究，明确各级党政一把手为监管第一责任人，形成各级财政、发改、扶贫、审计、监察部门齐抓共管的工作机制。

（四）强化责任担当，建立长效机制

一方面，各级扶贫资金管理部门要强化责任担当，认真落实“两个责任”，落实“一岗双责”，强化对扶贫开发、涉农惠农领域重点人群、重点环节、重点岗位、重要事项的监督制约，及时发现苗头性、倾向性的问题，及时进行相关询问、函询、警示、诫勉，防止小错酿成大错。另一方面，要建立健全检察机关与扶贫资金和项目管理部门的相关工作机制，有效遏制和预防扶贫领域职务犯罪。例如，建立扶贫领域基础数据联通机制，将扶贫部门建档立卡形成的贫困人口数量、地区分布、扶贫项目清单、资金安排等基础性数据，及时提供给检察机关，实现基础信息共享。建立健全信息交流通报机制，经常性地联系沟通、信息交流、情况通报，便于检察机关积极发挥惩防职能，实现相互有效协作。建立线索快速移送和案件查办协作配合机制，逐步建立违纪违法犯罪案件的披露、发现、移送机制，依法妥善快速处理扶贫领域职务犯罪违法犯罪行为。

（五）加强警示教育，提升廉政意识

一方面，各级扶贫部门和资金、项目主管部门，要加强对本领域工作人员的思想教育、职业道德教育、廉政勤政教育，提高扶贫开发领域工作人员预防职务犯罪的自觉性。其次，积极联合检察机关通过组织经验交流会、举办专题报告会、警示教育展览、讲授专题法制课、案例剖析会、外出参观学习、现场观摩等方法，多渠道、多形式地对扶贫开发工作人员、农村基层相关人员进行培训和教育，从思想上筑起拒腐防变的堤坝。另一方面，检察机关结合查办的村干部职务犯罪典型案件，以案释法，切实加大对扶贫干部、村社基层人员的法制教育力度。又注重深入研究论证扶贫领域行业性、系统性的问题，提出切实可行的检察建议，配合发案单位整改落实，提升干部廉洁自律意识，做到“打击一个，预防一片”。

                                         （本文作者  罗文剑  何莉萍  肖霞）