公益诉讼，顾名思义就是为公益而提起的诉讼。2012年《民事诉讼法》第五十五条的规定一般被认为是公益诉讼在我国确立的标志，同时也认为检察机关是被排除在公益诉讼的诉讼主体之外。然而随着法治化进程加快，同时社会转型过程中伴随的国有资产流失、环境污染、食品药品安全受威胁等严重侵害社会公益的行为和现象比比皆是，受损的社会公益得不到及时的和充分的保护。在这种形势下，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年5月5日，中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（下称《试点方案》）。2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权最高人民检察院以生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域为重点，在北京、内蒙古、吉林等13个省、自治区、直辖市的检察机关开展为期两年的提起公益诉讼试点。自此，检察机关开展关于公益诉讼的探索。现对检察机关提起公益诉讼试点工作进行梳理，分析检察机关在提起公益中遇到的问题，以期找到破解难题的对策。

一、检察机关提起公益诉讼试点工作基本情况和特点

根据最高人民检察院公布的相关数据，在试点工作半年即到2016年初，检察机关提起公益诉讼12件；截至2016年6月，试点地区检察机关共在履行职责中发现公益诉讼案件线索1942件，办理诉前程序案件1106件，向法院提起公益诉讼30件；在试点一年半以后即截至2016年12月，这一数据骤增，各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件4378件，其中诉前程序案件3883件，提起诉讼案件495件。简单结合各试点地区的情况，检察机关提起公益诉讼试点工作具有以下几个特点：

（一）案件办理类型和范围基本覆盖试点的全部领域

《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（下称《实施办法》）规定检察机关提起公益诉讼有民事公益诉讼和行政公益诉讼两种类型。而在司法实践中，检察机关提起公益诉讼除采用前述两种类型外，还采用了行政附带民事公益诉讼。在试点工作中，检察机关对这三种类型的都进行了尝试，截至2016年12月底，检察机关在提起诉讼的495件案件中，有民事公益诉讼57件、行政公益诉讼437件、行政附带民事公益诉讼1件。另外，根据全国人大常委会的授权和《实施办法》的规定，检察机关提起公益诉讼的案件范围主要包括生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域。而在公益诉讼试点工作中，检察机关对这些领域都有所涉及，如江苏省检察机关在截至2016年6月时便对这四个领域的公益诉讼案件有所涉及了；广东省办理的公益诉讼案件类型多样，基本覆盖了试点工作的全部领域。

（二）对案件程序进行全面的探索实践

一是严格落实诉前程序。《试点方案》规定，检察机关在提起行政公益诉讼之前，应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。各试点检察机关严格按照《试点方案》和《实施办法》的规定办理案件，尤其是提起行政公益诉讼前，运用诉前程序发出检察建议进行监督，截至2016年12月底，检察机关办理诉前程序案件3883件。诉前程序的设置既节约了司法资源，又给检察监督的方式提供了多样性，也推动了依法行政。二是案件诉讼方式多样。部分地区在直接起诉、支持起诉、异地起诉、指定起诉等程序上亦均有实践探索，如广州天河区检察院支持省环境保护基金会提起的环境污染案，是试点后全国首例检察机关支持起诉类案件。三是结案方式多样。在检察机关提起公益诉讼试点工作中，提起诉讼案件的结案方式有判决、调解、撤诉等，如肇庆市检察院起诉的污染水资源案，起诉后被告自愿承担环境修复责任和赔偿损失，是全国首例起诉后调解结案的案件。

（三）探索完善检察机关办理公益诉讼案件新机制

在试点工作中，试点地区检察机关结合区域特点，积极探索，勇于创新推进行政公益诉讼试点工作，不断探索建立完善检察机关办理公益诉讼案件的新机制。如吉林省检察机关建立了约谈机制，即在发出检察建议、提起公益诉讼之前，通过与行政部门负责人“对话”，减少“对抗”，通过交流减少误判，促使行政机关自觉纠正违法行为；广东汕头检察机关创立“一体化”办案机制，将基层检察院派出的干警集中到市院，由市检察院统一指挥和调配，大大的增大了公益诉讼案件的办理力量；安徽省建立了省市县三级检察机关联动机制，对阻力大的案件，通过上级检察机关指导、指定交办、异地办理等办法来减少干预。多样化的探索为公益诉讼制度的建立完善提供了实践样本，对完善检察机关提起公益诉讼法律制度具有重要意义。

二、检察机关提起公益诉讼存在的问题

检察机关提起公益诉讼是检察改革的一个重要方面，是进一步扩大司法职能的尝试，是全面维护国家和社会公共利益的全新探索。为规范和指导试点工作有序推进，最高人民检察院及时发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》，对试点案件的范围、诉讼参加人、诉前程序、提起诉讼和诉讼请求等作出明确规定。随着试点工作的推进，印发了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，对检察机关提起公益诉讼的线索来源、线索移送、立案程序、调查核实、举证责任、诉前程序等内容进行了细化与规范。但是，在试点工作中发现，检察机关提起公益诉讼仍存在一些亟待解决的问题。

（一）检察机关提起公益诉讼缺乏专业人才

目前而言，我国检察机关的重点是放在刑事案件的办理，民事行政检察部门的人员相对较少，如安徽省检察机关干警有8000多人，而负责公益诉讼案件的民行部门全省只有380多人，占比不到5%。这种情况在全国来说也基本如此的，而在基层检察院的民行部门的人员更少。另外，在一些基层检察的民行部门也经常定义为“养老部门”，一些临了退休的老干警就往民行部门安排。在这种情况下，检察机关很难保证有专业人才来提起公益诉讼，有效推动公益诉讼工作的开展。

（二）检察机关提起公益诉讼缺乏业务经验

虽然公益诉讼问题由来已久，但是由于我国民事诉讼法的相关法条规定公益诉讼的原告主体资格限定为与案件有直接利害关系的公民、法人以及其他组织，在检察机关提起公益诉讼试点工作以前绝大多数的检察机关一般是不涉及公益诉讼领域的，这也就造成检察机关提起公益诉讼试点工作严重缺乏经验，也缺乏可借鉴的经验，在调查取证、诉讼请求、出庭公诉等都是摸石头过河，稍有疏忽就有可能出纰漏，影响案件结果。正如安徽阜南县人民检察院诉阜南县住房和城乡建设局行政公益诉讼一案的案件承办人所言，案件办理中最大的困难是“没有现成的经验可以借鉴，在程序适用和推进上有压力”。

（三）检察机关提起公益诉讼干扰阻力大

检察机关提起公益诉讼试点中，尤其是在行政公益诉讼中，存在一些地方的行政机关对公益诉讼改革理解、配合不够，甚至有抵触情绪，担心影响本地经济发展和自身的形象等现象。在这种情况下，一是可能会向同级党政机关或相对应的检察机关提出协调请求，给检察机关办案增加了阻力；二是在案件处理后，一些行政机关可能不履行判决，对问题及时整改，这将极大的影响了检察机关提起公益诉讼的公信力。

（四）检察机关提起公益诉讼的相关法律欠完善

尽管一些地方检察机关对于提起公益诉讼的研究和实践进行得如火如荼，并且目前检察机关提起公益诉讼的是经过人大授权的，其合法性是毋庸置疑，但是其权威性和明确性还是稍显不足。而且“无法可依”的状态致使检察机关在开展公益诉讼工作时的环节、程序多种多样，也致使法院在审理检察机关提起公益诉讼案件的程序设计上面临难题。另外，检察机关提起公益诉讼的行为缺乏与其它法律的衔接，这削弱了检察机关提起公益诉讼的效率与权威，削弱今后对公共利益的保护。如有学者指出，行政公益诉讼缺乏与公务员法、刑事诉讼法的衔接，将导致行政公益诉讼即使胜诉，但是因为难以追究行政相关人员的责任，也不会对行政机关产生强有力的威慑，行政机关仍会知法犯法，类似领域的公共利益仍可能受到损害。

三、检察机关提起公益诉讼工作的相关对策建议

检察机关的公益诉讼试点有效督促了行政机关主动纠正违法行为，推动了法治政府建设，强化了对公共利益的保护，促进了生态文明建设。同时，也弥补了公益诉讼的主体缺位，为人大立法摸索了经验。下一步，检察机关提起公益诉讼将有必要在全国更多地区铺展开来，发挥更大的作用。因此，针对检察机关在提起公益诉讼试点工作中存在的问题提出相关的对策建议，完善检察机关提起公益诉讼制度是很有必要的。

（一）在立法上完善检察机关提起公益诉讼的相关制度

首先，应在立法上对检察机关提起公益诉讼作出明确的调整，构建完整的法律体系。应通过立法明确检察机关提起公益诉讼的主体资格、案件范围、诉讼程序、诉讼地位、受理、管辖、鉴定、损失评估等一系列内容，使检察机关提起公益诉讼告别于法无据的尴尬局面。其次，在立法时应注意与其他法律法规的衔接，如将行政公益诉讼写进《行政诉讼法》，明确检察机关可以作为诉讼主体，并做好与公务员法、刑事诉讼法的衔接，使检察机关提起公益诉讼真正起到了保护公益、威慑违法犯罪行为的效果。最后，应制定出台检察机关提起公益诉讼的实施细则，就检察机关提起公益诉讼的具体问题如线索收集研判、前期调查取证、诉讼推进流程等问题予以法律法规指导，规范检察机关公益诉讼办案流程，以更好的保护国家利益和社会公共利益。

（二）探索完善检察机关公益诉讼人才培养机制

一是充实人员，各级检察机关的民行检察部门亟须加强人员力量,各基层检察院内部要给予支持调配，可结合目前的检察体制改革工作，合理配置公益诉讼办案组织和人员，将优秀人才充实到办案一线，与民事行政检察部门职能拓展和业务增长相适应，保障公益诉讼工作在全面开展后得以顺利推进。二是上级检察机关应加大指导力度,在办案技能方面加强培训。三是注重进一步深化对试点工作的经验总结和理论研究，为以后的检察机关提起公益诉讼工作提供指导和理论参考。

（三）争取外部支持配合检察机关提起公益诉讼工作

为了使检察机关提起公益诉讼工作的开展减少阻力，检察机关要注重与外部的沟通、协调。一是要与地方党委、政府沟通，促使其对公益诉讼工作有正确的认识和客观的评价，明确检察机关提起公益诉讼是加强对国家和社会公共利益的保护，是为了更好地督促行政机关正确依法履行职责，有助于推动法治政府建设。二是要与被监督行政机关沟通，除检察建议外，还可通过座谈、走访等方式与被监督行政机关积极互动，使其知晓行政公益诉讼有利于促进其依法行政，也有助于行政机关破除执法难题。三是要与公安部门沟通，细化行政公益诉讼案件移送、证据调查和收集以及双方职能分工、配合协作等事项。四是要注重与法院沟通，建立诉前沟通及庭前会议制度，听取法院对案件的意见，争取检法步调一致，推进案件顺利进行。

四、结语

为期两年的检察机关提起公益诉讼试点工作已经过大半，在这期间虽然存在很多问题与困难，但是总体成效非常明显，得到了广大媒体和人民的广泛关注和积极评价，推动检察机关提起公益诉讼的司法体制改革举措逐步深入人心，也为检察机关提起公益诉讼制度的确立提供了实践经验。下一步，应对检察机关提起公益诉讼试点工作进行总结，在此基础上在立法上对检察机关提起公益诉讼制度予以明确和完善，并引进和培养专业的公益诉讼人才，以使检察机关提起公益诉讼工作在保护国家利益和社会公共利益上发挥更大的作用。

 

1、《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条：对侵污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。另外，我国现行的《行政诉讼法》中没有关于公益诉讼的相关规定。

2、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第1条：人民检察院认为被告有污染环境、破坏生态、在食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体提起诉讼或者适格主体不提起诉讼的情况下，向人民法院提起民事公益诉讼，符合民事诉讼法第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应当登记立案。第11条：人民检察院认为在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织违法行使职权或不履行法定职责，造成国家和社会公共利益受到侵害，向人民法院提起行政公益诉讼，符合行政诉讼法第四十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应当登记立案。

3、江苏检察网《江苏检察机关公益诉讼试点工作推进情况》，http://www.js.jcy.gov.cn/yaowen/201610/t3045656.shtml，2017年3月15日访问。

4、网易新闻：《公共利益 守护才能守住 广东多样化探索实践路径，已办理公益诉讼案件348件》，http://news.163.com/17/0216/14/CDDEMA5G00018AOQ.html，2017年5月22日访问。

5、网易新闻：《公共利益 守护才能守住 广东多样化探索实践路径，已办理公益诉讼案件348件》，http://news.163.com/17/0216/14/CDDEMA5G00018AOQ.html，2017年3月15日访问。

6、网易新闻：《吉林省检察机关通过公益诉讼诉前程序推动伊通河综合治理》，http://news.163.com/17/0302/15/CEHI0HSI00018AOQ.html，2017年3月15访问。

7、南方网：《汕头检察机关如何当好“公益诉讼人”》，http://www.southcn.com/nfdaily/nis-soft/wwwroot/site1/nfrb/html/2017-02/16/content_7618152.htm，2017年3月16日访问。

8、南方网：《公益诉讼试点探索：检察院如何让行政机关当被告？》，http://news.southcn.com/china/content/2017-03/01/content_166096130.htm，2017年3月15访问。

9、新京报：《检察机关“试水”公益诉讼办案495件》，http://www.banyuetan.org/chcontent/diffc/dfshengtai/201732/221768.shtml，2017年3月10日访问

10、新京报：《检察机关“试水”公益诉讼办案495件》，http://www.banyuetan.org/chcontent/diffc/dfshengtai/201732/221768.shtml，2017年3月10日

11、秦前红：《检察机关参与行政公益诉讼理论与实践的若干问题探讨》，《政治与法律》，2016年第11期。

12、秦前红：《检察机关参与行政公益诉讼理论与实践的若干问题探讨》，《政治与法律》，2016年第11期。

13、姜涛：检察机关提起行政公益诉讼：一个中国问题的思考》，政法论坛，2015年第6期。

 

 

                                                                              （本文作者  陈彩华）