【摘要】刑事立案监督在刑事诉讼过程中发挥了重要功能和作用，有效保证和促进了国家法律的统一、正确实施。然而，在当前司法实践中，因监督主体履职保障与现实需求不相匹配，相关制度机制没有得到有效落实，监督手段缺乏强制性，以及一定范围内还存在监督盲点等原因，刑事立案监督工作还存在一些问题和不足，在当前国家监察体制改革和司法体制改革深入推进的大环境下，有必要从职能设置、监督主体及其履职保障、监督措施等方面进行思量和完善。

【关键词】刑事立案监督 监督主体 大数据 检察

刑事立案监督是人民检察院对公安机关应当立案的案件没有依法立案，不应当立案侦查而立案，以及刑事立案活动是否合法所进行的法律监督。1996 年修改的刑事诉讼法确定了人民检察院依法对公安机关等单位应当立案而不立案开展刑事立案监督工作。1998年修订的《人民检察院刑事诉讼规则》和 2010年10月1日起试行的最高人民检察院、公安部《关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》（以下简称新《规定》），将公安机关不应当立案而立案纳入检察机关的监督范畴。2001年7月4日国务院第42次常务会议通过的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，规定行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须向公安机关移送，并接受人民检察院的监督。刑事立案监督工作开展以来，在刑事诉讼过程中发挥了重要功能和作用，取得了明显成效。然而，在当前的司法实践中，刑事立案监督工作还存在一些问题和不足，笔者以A市B区检察机关2014-2016年刑事立案监督案件为视角，对当前刑事立案监督工作存在的问题、原因进行梳理分析，并提出完善刑事立案监督的对策建议。

      一、刑事立案监督存在的问题

（一）刑事立案监督案件数量少。2014-2016年，A市B区检察机关对公安机关应当立案而不立案监督立案17件，对公安机关不应当立案而立案监督撤案6件。监督立案、撤案的案件数量占受理案件的比例都很低。立案监督案件占受理案件的比例最高的是2016年，占1.16%，最少的是2014年，仅占0.22%；撤案监督案件占受理案件的比例最高的也是2016年，占0.46%，最低的是2015年，仅占0.09%。如算上公安机关不破不立、隐瞒不立、立而不统，以罚代立和知情人、受案人未报案等因素造成的犯罪黑数，立案、撤案监督案件的占比就更加显得微乎其微了。详见表一：

（二）刑事立案监督案件线索来源狭窄。2014-2016年，A市B区检察机关刑事立案监督案件线索来源主要分为五大类：一是侦查监督部门在审查批捕案件过程中发现侦查机关应当立案而未立案或不应当立案而立案的监督案件线索，共发现20件，成案10件，成案率50%；二是案件当事人到该院控告申诉部门投诉侦查机关应当立案而未立案或不应当立案而立案，由控告申诉部门受理并移送侦查监督部门办理的监督案件线索，共49件，成案4件，成案率50%；三是通过“两法衔接”信息平台和“两法衔接”工作机制发现行政执法案件涉嫌犯罪的案件线索，共18件，成案3件，成案率16.7%；四是群众举报、新闻报道、联席会议、走访调查等其他途径，该院2015、2016年共收到群众匿名举报2件，但成案0件，成案率为0；五是公诉部门办案过程中发现监督案件线索，但2014-2016年该院公诉部门没有发现并移送监督案件线索。在这五种线索来源中，当事人投诉控申移送的监督案件线索最多，但成案率低，侦查监督办案发现、行政执法机关移送两种方式的监督案件线索不多，但成案率较高。总体上，A市B区检察机关刑事立案监督案件线索来源狭窄，主要依靠办案人员审查案件材料、行政执法机关报送案件信息、当事人上门投诉等形式被动获取。详见表一：

（三）刑事立案监督效果不理想。2014-2016年，A市B区检察机关对侦查机关应当立案而不立案监督立案17件中，经侦查机关侦查终结，进入批捕、起诉、审判阶段的有11件，总体判刑率为64.7%，并呈现随着立案监督案件数量增加，批捕、起诉、判刑率下降的趋势。说明一定程度上，还存在侦查机关被监督立案后消极应对、立而不侦、久拖不决的现象。详见表三：

（四）刑事立案监督力度不强。2014-2016年，A市B区检察机关侦查监督部门共向侦查机关发送《要求说明不立案理由通知书》56份、《立案通知书》3份，监督侦查机关立案17件，共向侦查机关发出《要求说明立案理由通知书》6份、《撤案通知书》3份，监督侦查机关撤案6件。没有因刑事立案监督向侦查机关发送《立案监督案件催办函》、《纠正违法通知书》、《检察建议书》，也没有发现并移送侦查人员涉嫌徇私舞弊等违法违纪行为线索和涉嫌职务犯罪线索。由下表可以看出，A市B区检察机关对刑事立案的监督措施主要是通过发送《要求说明不立案理由通知书》、《立案通知书》和《要求说明立案理由通知书》、《撤案通知书》，至于应当立案而不立案或不应当立案而立案背后是否存在违法违纪行为并没能深入挖掘。详见表四：

二、刑事立案监督存在问题的原因分析

（一）刑事立案监督主体履职保障与现实需求不相匹配，致使无暇监督，监督案件数量少。刑事立案监督对象主要是公安机关、行政执法机关办理的案件及现实中的一些隐案或潜伏犯罪，这些案件的实际数据通常比官方正式统计的数据大得多，要实现对这些案件的有效监督，通常需要监督主体付出大量的人力、物力。特别是面对公安机关、行政机关的不愿意接受监督、不配合监督，甚至抵触监督时，要给予监督主体充分的履职保障。按照A市B区检察机关所在省份的《基层人民检察院业务工作考评计分细则》，监督立案、撤案工作主要由侦查监督部门负责，其中监督立案、撤案数考核项目占侦查监督工作权重分值的1/4。2016年4月，A市B区检察机关所在省份各基层检察院均成立了未成年人检察工作办公室（以下称“未检办”），实行“捕、诉、监、防”一体化工作模式，其职能中包含了涉及未成年人的侦查监督工作职能，故A市B区检察机关所在省份2016年的《基层人民检察院业务工作考评计分细则》中增加了未成年人检察工作业务考评项目，其中也包含了监督立案工作的考评，监督立案数考核项目占未成年人检察工作权重分值的1/10，而其他部门考核项目中均没有刑事立案监督的内容。也就是说刑事立案监督工作的主体部门主要是检察机关的侦查监督部门和未检办。然而，在司法实践中，一方面刑事立案监督工作通常为兼职工作，是侦查监督部门和未检办工作中的一部分工作内容，且不是这两个部门的重点工作；另一方面刑事立案监督工作通常为非日常性、非常规性工作，多数是在接到投诉、举报或在办案中发现监督线索才开展具体的审查工作。在各基层检察院侦查监督部门和未检办普遍存在案多人少的压力下，刑事立案监督工作经常会被忽略或被其他工作所挤占。相对于公安机关、行政执法机关巨大的办案数量及现实中隐藏的犯罪黑数来说，刑事立案监督工作的监督主体及其履职保障是不充分、不匹配的，这是造成刑事立案监督工作存在诸多现实困境关键因素。

（二）相关制度机制没有得到有效落实，致使监督案件线索来源狭窄、运转不畅。被监督机关通常不愿意接受刑事立案监督，通常会认为被监督立案或撤案是工作错误，是不光彩的事，特别在业绩量化考核中，被监督立案、撤案数将作为扣分项目，将影响到工作业绩和排名，所以被监督机关通常不愿意主动将自己办理的案件置于其他监督部门的监督之下，对相关制度的落实不积极、消极应付。一是警检间的刑事案件信息通报制度长期未能落实。新《规定》第三条规定公安机关与人民检察院应当建立刑事案件信息通报制度，定期相互通报刑事发案、报案、立案、破案和刑事立案监督、侦查活动监督、批捕、起诉等情况，重大案件随时通报。有条件的地方，应当建立刑事案件信息共享平台。但长期以来，不少基层公安机关并没有认真落实，如A市B区公安机关与检察机关之间至今未能建立案件信息通报制度，警检间也没有建立案件信息共享平台，致使检察机关无法准确了解刑事发案、报案、立案、破案情况，难以发挥监督作用。二是“两法衔接”工作制度落实流于形式。目前，A市B区检察机关与国土、工商、环保、劳动、林业、农业、水利等22个重点行政执法部门逐步建立了“两法衔接”工作机制，建立和完善了平台共享、信息通报、联席会议、检察机关介入、职务犯罪预防等工作机制，但在实践中，执行的效果并不佳，往往流于形式，行政执法机关自觉性和主动性不足，平台信息录入滞后、信息更新不及时、选择性录入，有时候以工作机密为由不录入平台，衔接配合不到位，这是检察机关对涉嫌犯罪的行政执法案件的刑事立案监督效果不明显的重要原因。再则，相关部门对刑事立案监督法律宣传不到位，群众对刑事立案监督职能、立案监督范围、对象、如何控告等立案监督知识不了解，很多群众不知道可以向检察机关检举、控告，也是刑事立案监督线索的来源狭窄的重要原因。

（三）监督手段缺乏强制性，致使监督效果不理想、监督乏力。根据《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》和新《规定》，刑事立案监督的手段主要是要求说明（不）立案理由和通知立（撤）案两种。当然，新《规定》还规定了检察机关可以发送《立案监督案件催办函》和移送涉嫌徇私舞弊等违法违纪行为线索和涉嫌职务犯罪线索，此外，对侦查机关及侦查人员的违法行为，检察机关还可以通过发送《纠正违法通知书》、《检察建议书》等形式进行监督。但司法实践中，一方面公安机关与检察机关形成了非常密切的关系，公安机关在接到要求说明（不）立案理由和通知立（撤）案后，一般会进行立案或撤案，检察机关通常则认为达到了监督目的，往往就不会再深究，故难以发现侦查人员涉嫌徇私舞弊等违法违纪行为或涉嫌职务犯罪的线索，通常也不会再发送《纠正违法通知书》、《检察建议书》。另一方面由于法律没有赋予检察机关立案审查权，检察机关检察机关无从知晓究竟有多少应立案而未立案、不应立案而立案和立案后撤案的情况,难以作出有无违法的判断，对实践中公安机关接到通知后不予立案或者立案后消极侦查，“立而不侦”、“侦而不结”的情况只能发送《立案监督案件催办函》，强制力和约束力有限, 实际应用效果不好，监督刚性还不够。此外，新《规定》第八条第二款规定，检察机关开展调查核实，可以询问办案人员和有关当事人，查阅、复印公安机关刑事受案、立案、破案等登记表册和立案、不立案、撤销案件、治安处罚、劳动教养等相关法律文书及案卷材料，公安机关应当配合。这条规定的调查手段主要停留在询问、查阅方面，强调核实事实和相互配合，缺乏刚性的监督措施，加上刑事立案监督主要主体侦查监督部门和未检办非职务犯罪侦查部门，难以对侦查机关及侦查人员在应立案而未立案、不应立案而立案和立案后撤案背后是否存在徇私舞弊等违法违纪或职务犯罪行为进行深入调查。这些因素也是A市B区检察机关2014-2016年办理刑事立案监督案件过程中，没有向侦查机关发送《立案监督案件催办函》、《纠正违法通知书》、《检察建议书》，也没有发现并移送侦查人员涉嫌徇私舞弊等违法违纪行为线索和涉嫌职务犯罪线索，一定程度上，还存在侦查机关被监督立案后消极应对、立而不侦、久拖不决现象的重要原因。

（四）一定范围内还存在监督盲点和难点，致使难以全面监督、深入监督。司法实践中，或多或少的还存在：一是侦查机关不破不立、隐瞒不立、立而不统、立案不准等情况；二是有的案件现场未获痕迹物证、作案人姓名身份不清、发案地不详、发案时间不知、案件性质不明、受案损失不准无法查证或查而无果，而不予立案或将犯罪案件降格为治安案件结案的情况；三是案件受害人、知情人未报案等情况；四是行政执法机关工作人员的法律素养和执法能力不足，部门主义观念，导致一些涉嫌犯罪的案件没有移送公安机关或“以罚代刑”降格处理。这就导致一些犯罪虽然已经发生，却没有进入刑事司法程序，致使这部分的犯罪案件无法进入检察机关的监督视野，从而成为刑事立案监督的盲点，难以进行有效监督。此外，司法实践中，一定程度上还存在盲目追求立案数和破案