作者：本网讯  李凯宇        

　　面对检察机关内设机构改革、捕诉一体改革、认罪认罚从宽制度实施，检察官的办案独立性和权力进一步加强，检察官容易成为“被围猎”对象。同时在改革和建设执法司法制约监督体系、两反转隶等新形势、新变化的大背景下，检察权运行的监督制约机制迫切需要完善。完善检察权运行监督，有利于检察机关履行法律监督职能，确保执法司法公平公正，彰显法律监督效果，是确保立检为公、司法为民的有力举措。

　　一、检察权的本质和运行表现

　　检察权是国家权力的重要组成部分。依据《中华人民共和国检察官法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》相关规定，检察权运行在实践中的运用表现为八项职权，分别是依照法律规定对相关刑事案件行使侦查权；对刑事案件进行审查，批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人；对刑事案件进行审查，决定是否提起公诉；对决定提起公诉的案件支持公诉；依照法律规定提起公益诉讼；对诉讼活动实行法律监督；对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督；对监狱、看守所的执法活动实行法律监督；法律规定的其他职权。这八项职权按照内容和性质可以划分为四大类职权，即审查类职权、侦查类职权、监督类职权和诉讼类职权。审查类职权包括审查批捕、审查起诉；监督类职权包括刑事侦查、诉讼监督、执行监督；诉讼类职权则包括刑事公诉、支持起诉、公益诉讼。由此可见检察机关的法律监督职能涉及范围广，对保障法律的正确实施和运用具有重要意义。如果检察机关自身监督制约不足，就会导致法律监督效果不彰。如何保障检察权公平公正行使及科学化运用，在司法体制监督改革背景下具有重要意义。

　　推行监察体制改革后，以反贪和反渎职为核心的职务犯罪案件原本由检察机关侦办，改为由监察委负责侦查。尽管监察机关体制改革使得检察权发生了一些变化，但我国刑法规定奠定了检察权是法律监督权的本质不变。

　　随着捕诉一体改革和认罪认罚从宽制度实施，检察职能进一步加强，检察官被‘围猎’的风险正在明显加大，司法办案内部监督制约机制迫切需要完善。检察官被“围猎”风险具体表现在办案中接受他人请托或在履行检察职责中违纪违法，收受案件当事人及其亲属的财物，参与或组织可能影响公正司法的宴请，过问打听案情等。这些问题都充分暴露出在检察权运行新机制下，迫切需要各级检察机关主动探索和完善检察权运行监督制约机制。

　　二、检察权运行监督制约体系存在的问题

　　检察权运行监督制约可以划分为内部监督机制和外部监督机制。随着司法改革、“捕诉一体”办案模式的推出，内部监督机制还不能完全适应监督需求。传统的检察院内部监督制约机制可以通过案件评查、检务督察等方式发现司法办案及遵守检容检纪方面存在的问题。司法体制改革后，要求检察官独立办理案件，特别是“捕诉一体”更是体现了检察官对一个案件在审查批捕和审查起诉两个环节独立办案权，这就对内部监督提出了更高的要求。如何在日常检察工作中对检察官是否本人亲自办理案件，是否有助理检察人员未经授权擅自操作，内部监督人员不论是案件管理部门还是纪检监察部门人员都不能做到时刻监督，导致对司法行为的监督存在盲点。同时，大部制改革背景下，分散检察权的合并也对监督人员的业务能力和综合素质提出了新的要求，在改革的背景下，内部监督机制必须要防止继续沿用行政监督的手段来监督司法办案活动，并应探索如何改变监督切入点对新形势下的司法办案模式进行有效监督的招法。

　　三、完善检察权运行监督制约机制的方法

　　通过上述对我国现有制约机制的分析，结合我国具体国情，可以从以下几方面着手，完善我国检察权的制约路径，建设具有中国特色的检察制约机制。

　　（一）加强并完善外部监督体系

　　1．坚持党对检察工作的领导与监督机制。党的监督是政治监督，检察机关作为国家机关，应接受党的监督。落实全面从严治党要求,坚持从严治检,层层落实主体责任,严明纪律。落实中央要求,建立健全检察机关系统内巡视制度。坚持地方各级党委对本级人民检察院党组、党员的领导，并通过党组和党员的活动来实现党的监督作用。各级党委设立政法委员会来监督、领导司法工作，保证党的路线、方针、政策的贯彻实施。例如，在各级人民检察机关定时开展政法队伍整顿工作，开展谈心谈话工作，自动纠查违法违纪行为。

　　2．人民代表大会的监督。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民代表大会行使的监督权是人民主权的体现，不容侵犯，检察委员会行使检察权必须在人民代表大会制度这一框架下运行。人民代表大会监督是针对检察机构工作上的监督。根据《宪法》规定，检察机关由人大选举产生，向人大负责，受人大监督。人大的监督与制约主要表现为因人大与检察机关之间的组织和被组织关系，通过对检察权具体行使的主体—检察长、检察官的选任、罢免进行监督对检察权行使的整体状况以听取和审议年度工作报告的形式进行，通过执法检查和代表视察、工作评议和执法评议，对检察工作中的重大违法案件实施监督，通过质询、特定问题调查等手段对检察权具体行使进行监督。可以在人大内部设立专门监督机构，完善人大监督方式。

　　3．完善群众监督及社会监督。国家的一切权力属于人民，检察权产生于人民，其行使需要人民的监督。人民群众监督相较之下具有广泛性，提供了权力制约的新路径。检察机构应自觉公开案件办理，通过12309热线、听证等方式实现社会监督。

　　4．司法监督。各国的政治实践表明，防止腐败的有效途径之一在于权力部门之间的相互监督与制约。西方大多数国家对权力的限制主要依托于分权制衡原则指导下构建的政治制度，这种权力的层层分散，既保证了每个权力机关依法独立行使其权力，又使其彼此监督并相互牵制。严格落实公安、检察院、法院、监察委等部门的分工负责、互相配合、互相制约的原则。加强对诉讼程序的监督、自由裁量权的监督以及变更司法强制措施的监督等。

　　(1) 发挥监察机关对检察权运行的监督。依据《中华人民共和国监察法》第四条明确规定，监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。意味着检察权与监察权互相配合、互相制约。在我国监察体制改革后，监察权上升为与行政权和司法权平等的宪法地位。检察院作为我国专门的法律监督机关，依法享有监督权限，国家监察体制的改革后职务犯罪侦查权的抽离导致检察权的相应调整。在职在编的检察院工作人员属于公职人员和国家工作人员，根据《中华人民共和国监察法》第十五条的规定，前述人员也受到监察权的监察与制约。针对监察机关的国家工作人员贪污腐败、渎职行为可以通过监察机关进行监督，依法追究刑事责任。

　　(2) 法院的监督。法院对案件有最终审判权。面对有质量问题的公诉案件，检察官量刑意见明显不合理等情形应依职权依法审判。

　　（二）内部监督

　　1．加强上级检察机关对下级检察机关的监督。依据宪法和人民检察院组织法的规定，检察机关是双重领导体制关系，上级检察院与下级检察院是领导与被领导的关系，上级检察院对下级检察院有指挥监督权和决定权，下级检察院具有相应的服从和报告义务。上级检察院日常的检务督察工作或者下级检察院的工作汇报就是上级检察院对下级检察院的一种监督方式。加强上级检察机关对下级检察机关的监督，可以通过案件抽查，对有质量问题的案件进行专项督查，让相关责任人员受到相应的责任追究。

　　2．推行检察机关案件管理机制改革。

　　(1) 以强化案件质量管理为目标，健全案件质量评查机制。一是坚持对一般案件的常态化评查。细化完善办案流程，内部主动发现办案问题，及时纠错。二是强化对特殊案件的重点评查和专项评查。对捕后不起诉、撤回起诉、法院判决无罪或免于刑事处罚等案件进行重点和专项评查，确保上述案件数据指标控制在合理范围之内。三是加强对案件评查结果的运用。实行问题导向与正面激励相结合，督促相关业务部门对评查出的问题及时整改，对常发性、普遍性问题建立长效工作机制，突出评查工作在提高办案质量、规范司法行为等方面的“指挥棒”作用。

　　(2) 以规范案件流程管理为抓手，构建新型监督管理机制。在业务监管中加强过程监控和实时监督。一是健全案件承办确定机制。严格遵循“随机分案为主、指定分案为辅”的案件分配机制，对所受理的除涉黑恶以外的所有案件均依照统一业务应用系统轮案规则随机分配。二是推动办案全程留痕。明确全部案件信息填录、法律文书制作、流程操作、审批流转等活动一律在统一业务应用系统中进行，实现办案全流程、各环节记录全覆盖、可查询、可追溯。三是突出流程监控重点。利用“动态管理+重点监控”的流程监控模式，定期对涉案财物处理、变更强制措施等重点办案环节开展专项检查，并采取口头提示等方式，充分发挥业务监管的事前预防和事中预警作用。四是强化检察数据日常审核。加强信息统计工作的后台监管作用，强化对案件信息填录环节的质量控制，督促案件承办人提高信息录入的准确性。

　　3．强化案件重点领域、重要节点、关键岗位的监督。随着认罪认罚从宽制度的执行、捕诉一体的改革，检察官“被围猎”的风险明显加大。要完善认罪认罚自愿性保障和合法性审查机制，加强对量刑建议明显不当、认罪认罚后又反悔、当事人不服提出申诉等案件的监督评查。

　　(1) 根据检察机关各部门的性质和特点，应以刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼等业务为重点，这些部门是检察执法权主要集中的部门，也是检察机关的“窗口”，直接与人民群众和当事人接触，其执法水平直接关系到检察机关的形象，也是比较容易发生问题的部门，必须作为重点对象加以监督和制约。同时，其他部门也应根据自身特点，有针对性地进行监督和制约。一是加强对业务部门办案的监督。尤其对不立案、撤案、不批捕、不起诉、无罪判决、变更强制措施等“六类”案件的监督，必须将相关法律文书资料报送监督部门备案;二是对办理的大案要案、有震动有影响的案件，组织监督人员进行同步监督;三是对干警在执法办案活动中执行法规、纪律以及上级检察机关决议、决定、规章制度的情况进行专项检查；四是重点检查办案人员是否存在该捕不捕、该诉不诉、刑讯逼供、超期羁押等问题;五是事后监督与事前监督相结合，注重将办案人员执法执纪的监督的关口前移，做到防微杜渐，警钟长鸣。

　　(2) 重点预防易发问题。在把握易发问题环节的同时，必须在内部监督中重点预防易发问题，应以徇私枉法、权钱交易、执法不文明、违法违规办案、执法不作为以及不能依法独立行使检察权等问题为重点。这些问题是民众反映强烈的问题，是统一执法思想、规范执法行为活动应解决的问题，因而必须发现一起查处一起，决不姑息迁就。

　　(3) 建立健全长效机制。由制度管人、管事、管物，对已有制度进行充实和完善，及时总结实践中好的经验和做法，将其上升到制度层面加以执行，认真抓好各项制度的落实。建立、健全发现问题、纠正错误、追究责任的机制，建立一套科学内部管理制度，建立目标管理责任考核考评制度，将考评的内容与干警晋职、晋级、年度评先评优挂钩。逐步完善检察机关内部监督制约机制，建立起一套具有检察机关特点的教育制度、预防制度、监督制度、惩治制度、廉洁从检制度。坚持用制度管人，按制度用权，照制度办事，用制度来约束检察干警。

　　4．建立健全领导干部不办案、挂名办案的员额退出和责任追究机制，推动领导干部真办案、办难案。要完善检察官惩戒制度，明确惩戒范围和程序规则，被惩戒追责的检察官，业绩考评要有明确的负面评价。明确细化职责权限特别是监督管理职权。院领导和部门负责人的监督管理权与办案权之间的边界不清晰，存在利用职务便利操控案件、以权谋私的制度风险。”贾宇要求，要适应形势变化，进一步细化、实化检察官权力清单，完善检察院领导干部权责清单和履职指引制度，合理界定各类办案主体和监督管理主体的职责权限；进一步规范检察长、部门负责人、主办检察官行使监督管理权的职责范围和方式。领导干部要带头办案，严格规范问责。

　　5．要进一步加强案件评查工作，开展业绩考评工作。创新案件评查方式，提升评查质效，加大专项评查工作力度，并进一步加强对评查结果的运用。用好业绩考评这个杠杆，全面提升法律监督质效。开展业绩考评，就是要把监督办案的标准和要求亮出来、严起来，引导推动检察官增强依法履职的责任意识，着力解决实践中存在的不愿监督、不善监督等突出问题。要通过考评引导，继续加大有效监督力度。比如，对办案过程中发现公安机关不该立案的监督撤案了、发现侦查违法的监督纠正了，就要在办案基础分上再加分，促使检察官在办案中注重审查诉讼活动中的违法行为，把监督和办案有机融合在一起。再比如，所办民事、行政诉讼监督案件被评为指导性案例或典型案例，对同类案件办理产生良好示范效果的要加分，对司法理念具有创新引领价值的要倍加。要专门把巡回检察作为案件类型进行考评，重在监督结果，对提出纠正违法、检察建议的，要看整改完成情况，移送线索后要看相关单位处理整改情况。

　　随着司法体制改革深入推进，检察机关内设机构系统性、整体性、重塑性改革落地，捕诉一体办案模式、认罪认罚从宽制度全面施行，以及刑事诉讼法、人民检察院组织法和刑事诉讼规则修改等，对检察机关履行法律监督职能，尤其是刑事检察办案提出了新要求新标准，加强检察权运行监督制约，构建与之相适应的内部监督机制势在必行。

　　加强检察权运行监督制约，强化司法责任，是深入贯彻落实司法责任制改革的必然要求，是新形势下规范检察权正确行使的重要保障。既要严格问责依法依规退额，让检察官实实在在感受到压力，也要注重保护检察官合法权利，仔细区分办案质量责任与违法办案责任，防止出现不当追责给检察官办案和干部个人造成伤害，确保依法办案者不受追究，违法办案者必被问责。